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『成熟和比較完善的法律領域可以法典化』,近日從全國人大常委會傳出的這一重要信息,被法律界人士解讀為『我國立法活動進入構建高質量的法律體系新階段』的標志。
據悉,全國人大常委會已經開始著手大規模的規范性法律文件系統化的工作。在全國人大常委會2008年立法工作計劃中,『法律清理』被首次提出。此外,從立法機關在各個場合的表態可以看出,『法典化』是未來一個確定的方向。
據有關專家介紹,法典化程度是一個社會法律制度成熟的標志,有利於法律制度的統一和協調,減少和避免法律衝突。
種種跡象表明,新中國成立以來第一次大規模的法律清理即將開始。
最先透出信號的是前不久公布的全國人大常委會2008年立法工作計劃,其中明確提出,『要組織開展對現行法律的清理工作,抓緊研究提出對現行法律進行清理的方案並組織實施』。
身為全國人大常委會法制工作委員會副主任的信春鷹近日的一次公開表態,為『法律清理』做了更深刻的注腳:『我國的改革開放事業發展很快,法律往往滯後於社會的發展,要提高立法質量,需要對現行法律進行清理。改革開放初期制定的法律,面對的社會問題和現在不同,需要通過清理來實現法律的一致和統一。』
信春鷹還透露,『成熟和比較完善的法律領域可以法典化』。在她看來,法典化程度是一個社會法律制度是否成熟的標志。
『這反映出一個重要的信息———全國人大常委會已經開始著手大規模的規范性法律文件系統化的工作。』全國人大代表、河南省政法管理乾部學院教授邸瑛琪在接受記者采訪時說,這標志著我國的立法活動已經進入到構建高質量的法律體系的新階段。
摸清法律的『身體狀況』
『法的清理方法可分為集中清理、定期清理和專項清理三種。』邸瑛琪告訴記者,改革開放以來,我國曾在加入世界貿易組織後,對一些法律、法規中與加入世貿有關的部分條款進行過清理、修改。但那次只能算是『專項清理』,此次大規模的清理工作當屬第一種———集中清理。
邸瑛琪將『法律清理』定義為『一種旨在提高現有法律質量的專門立法活動』。如果再進一步闡述,那就是國家立法機關或授權機關在其職權范圍內,根據國家的統一安排或法律的規定,按照一定的程序對一定時期和范圍的法律文件進行審查,並重新確定它們『或存或廢或改動』的專門活動。
做個通俗的類比。現代健康學提出了『清理身體』的概念,認為人們如果不及時清理身體,就很容易導致『亞健康』。處於『亞健康』狀態的人,表面看起來是健康人,一旦身體的哪個部位出現癥狀,很容易連帶全身。久之,如果體內環境日趨嚴重,垃圾和毒素會越積越多,亞健康則會發展成各種病理性疾病。
邸瑛琪說,法律清理的目的正是如此,其主要任務就是厘清現存各種法的基本情況,確定哪些可以繼續適用,哪些需要修改、補充或廢止。然後,對可繼續適用的法列為現行法,對需要修改和補充的提上修改或補充的日程,對需要廢止的加以廢止。
已具備大規模清理條件
監督法、物權法、勞動合同法、行政許可法、治安管理處罰法……
在人民大會堂二樓,有一座寬敞明亮的常委會會議廳。近年來,記者在這個神聖的立法殿堂,目睹了上述一部部法律的不斷誕生。其中,僅去年12月29日這一天,就有禁毒法、勞動爭議調解仲裁法等7個法律案獲得通過。
記者了解到,到目前為止,我國現行有效的法律已達229件,涵蓋憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律部門。以憲法為核心,以法律為主乾的中國特色社會主義法律體系已經基本形成。
法律清理選在此時進行有何特別意味?
在邸瑛琪看來,這是一個『正逢其時』的選擇。他認為,我國現在已經具備了集中進行大規模法律清理的社會條件、歷史條件、文化條件和物質條件。
『對現行法律進行清理,是貫徹法制統一原則的必然要求。』邸瑛琪進一步解釋說,廢止已經過時的法律,修改與現實社會不相適應的法律,使法律和現實社會生活一致,可以保證法制的統一,促進法與社會生活的和諧。同時,也是維護法律的嚴肅性,確保法的正確實施,充分體現法的基本價值的需要。
國家行政學院法學部副主任楊小軍提供的另一個背景也值得重視。『法律既是對社會現實的規范,更是對社會現實的總結和反映。』他說,改革開放30年,我國社會經濟有了很大的發展變化。這種社會經濟基礎的變化,必然要反映到作為上層建築的法律制度中來。我們過去制定的一些法律,隨著社會經濟基礎的變化,已經失去了存在的條件,如果不及時修改和廢止,法律與社會現實之間就會產生矛盾,影響法律的權威性和科學性。
如果要將這段抽象的闡述具象化,前不久國務院廢止的《投機倒把行政處罰暫行條例》無疑是最好的例子。
30年前,中國人還羞於談富。30年後,從在互聯網中淘金的年輕首富丁磊、陳天橋,到白手起家創造國美財富帝國的黃光裕,再到女首富張茵、楊惠妍的出現,首富桂冠幾易其主,各類財富排行榜層出不窮,徹底改變了中國人的財富觀。個個神奇的財富故事告訴人們,利用資本市場的力量,經營股票、期貨等貿易,迅速致富已不再是天方夜譚。
據介紹,1979年刑法籠統規定了投機倒把罪,一些違反工商行政管理法規的行為很容易在司法認定上被囊括在投機倒把這一大『口袋』之中。楊小軍認為,隨著市場經濟體制的建立和改革開放的深入,市場調節范圍日益擴大,狹隘的『勞動致富』觀念在很多方面實際上已經被修正,這使得該條例的規定要麼沒有現實的基礎,要麼就是與其他法律規范之間存在對立衝突。
順應時勢,國務院於今年1月廢止了《投機倒把行政處罰暫行條例》,『投機倒把』這個曾左右中國人經濟觀念與行為方式、帶有計劃經濟時代特征的詞匯徹底成了歷史名詞。『從這件事中可以看出,對過去制定的法律文件進行全面的清理,以保障法律對社會經濟的積極作用,消除其消極作用,非常有必要。』楊小軍說。
清理不應『關門』進行
記者翻閱立法法和有關法律時發現,目前我國法律中還沒有專門針對立法清理的法律程序的規定。
『既然法律清理是立法的一種形式,那麼就應當是由有立法權的機關按程序進行。』楊小軍的看法是,法律清理可以參照立法程序的規定來進行,這樣可以保證這項立法活動的有序和有效。
但他同時表示,因為法律對此沒有具體的程序性規定,所以清理工作中尤其應當注意四個問題。
『關門清理』是楊小軍最為擔心的一個問題。他認為,清理法律文件和法律制度,不能『關起門』來做,而應該『開門』面對社會,充分反映公眾的意見和建議。要廣泛征求管理部門、被管理對象、社會大眾和專家的立法清理意見,形成立法清理規劃,確定哪些法律文件和法律制度需要重點修改和廢止。
『立法民主,當然應當包含清理法律的民主。』楊小軍強調,這也是提高立法質量的必然要求。
『此外,清理主體應當是有相應立法權的機關。』楊小軍建議,在此次法律清理中,要以全國人大常委會為主導,不能由各行政部門自己清理自己的法律文件。『完全由管理部門清理自己的法律文件,畢竟存在著自身難以克服的缺陷。』
他的另一個建議是,清理應該配套進行。在廢止或者取消某種法律制度的同時,必須考慮到相應法律制度之間的銜接,不能出現混亂和空白。
『最後也是最重要的一個問題,應該通過立法表決或者決定程序進行清理,不能以紅頭文件的簡單形式,廢止或者修改通過立法程序制定的神聖法律。換言之,不能以有損法治的方式來清理法律。』楊小軍說。
重點瞄准問題多的領域
對於法律清理的重點,楊小軍用了『有的放矢』這四個字。他建議,應把重點瞄向『在日常管理和法律適用中出現法律衝突和不一致問題比較多的領域和法律』。
還有專家認為,清理工作必須適應社會經濟生活的需要,既要穩定基本的社會關系,不能朝令夕改,又要增強預見性和保留適當空間。
從各國法律實踐看,都程度不同地存在法律立、改、廢問題。有些國家則通過司法實踐來適應社會經濟的發展變革。
『我國是成文法國家,通過司法實踐在制度上不可行。今後,要切實加強立法解釋工作。』楊小軍認為,在我國,法律只有通過立法解釋來適應社會經濟的發展變化。我國加強法律解釋工作的必要性很大,尤其是加強立法解釋工作的正規化和日常化。
『我國社會經濟的高速發展變革的基本事實,決定了我們的法律清理,應該是立法的一項經常性工作,集中清理和日常性清理可以結合起來。』楊小軍說,對此有立法權的機關,無論是在部門機構設立還是工作安排上,都應當有相應的配備和考慮。
『法律清理活動可能產生三種法律效力上的結果:一是明令廢止,二是進行修訂,三是繼續有效。』邸瑛琪說。
楊小軍對此表示贊同,他認為,從法律後果來看,清理立法的過程,就是立法的過程。清理法律的後果,主要就是原有法律制度的修改,新的法律制度的建立,或者是原有法律制度的廢止。
『這裡,必然出現新舊法律制度與公民、法人權利義務的調整關系。』楊小軍強調,從保護公民、法人權益角度看,清理立法的後果,不能損害公民、法人的權益,這應該作為清理立法的一項基本原則。
法典化是立法重要目標
據介紹,我國古代通常在立國之初,就會編纂一部法典,例如唐律、宋刑統、大明律等。現代大陸法系國家通常按照部門編纂部門法典,比如著名的拿破侖法典、德國民法典。
在此次法律清理中,法典化是一個已經確定的方向。
『法典化,實質上是指規范性法律文件系統化的另外一種方法,即法律編纂,也稱法典編纂。』邸瑛琪說,法典編纂是指立法主體在法的清理和匯編的基礎上,將現存同類法或同一部門法加以研究審查,從統一的原則出發,決定它們的存廢,對他們加以修改、補充,最終形成集中統一、系統的法。
法學界的一個共識是,法典化的基本條件,一方面是該領域社會關系已經穩定,另一方面是該領域的法律制度已經成熟。
此前,曾有權威人士透露,在2010年以後,法律編纂工作將提上議事日程。近30年的立法方略,分批出臺的單項法律將進行整合,編纂形成若乾個綜合性的法典。除了目前已經形成的刑法典外,民法典、商法典、環境保護法典、勞動法典等都將編纂形成。
『法典化更有利於法律制度的統一和協調,減少和避免法律衝突和不一致。』楊小軍認為,法典化是立法的重要目標,集大成的法典,比分散的立法更具基本框架性和穩定性,也更具統一性和一致性。
楊小軍同時提醒說,不具備或者暫時不具備法典化條件的領域,不要出於立法『政績工程』的需要非法典化不可。
編後
『開門立法』、『以人為本』……種種新理念的提出,已讓人們感受到中國立法價值取向的深刻轉型。全國人大常委會首次著手大規模法律清理更向人們昭示,一個立法新生態已悄然形成。
要形成中國特色社會主義法律體系,必須有一定數量的法律。而在社會主義法律體系基本形成的前提下,提高立法質量理應成為立法工作的關注重點。要提高立法質量,就需要對現行法律進行清理。這既是一個必然的邏輯推理,也是提昇中國法制品質的必經之路。