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6月22日,中共中央發布《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》,強調懲治和有效預防腐敗,關系到黨的生死存亡。《工作規劃》提出,要完善黨內民主和黨內監督制度,切實改進民主生活會的方式方法,加強領導班子成員之間相互監督,尊重黨員主體地位,落實黨員在黨內監督中的責任和權利,切實保障黨員批評、建議、檢舉等權利。
中國社會科學院近期發布了一項題為《黨員監督權利的實現》的報告(本版以下簡稱報告),分析了現階段黨員監督權利實現的現狀,並具體提出了推進黨內監督的六點對策建議。該報告由社科院馬克思主義研究院『三個代表』重要思想研究室主任桁林、學者金民卿、王佳菲共同完成。
中央紀律檢查委員會駐中國社會科學院紀檢組副組長、中國社會科學院監察局局長王延中在接受中國青年報記者采訪時表示:『黨內監督是黨章賦予黨員的重要權利,黨內監督制度是黨內預防腐敗的重要制度,健全黨內監督制度也是建立健全反腐倡廉法規制度的重要內容。』
記者了解到,該報告是『我國現階段權力制約監督體系研究』課題組的研究成果之一,課題組主持人是馬克思主義研究院中國馬克思主義研究一部主任趙智奎研究員。
五個障礙阻礙黨員監督
報告指出,十六大以來,黨內民主實踐更加深入,黨員行使監督權的形式呈多樣化,出現交流式、評議式、提案式、舉報式等多種方式。但是在總體上,黨員監督權利的實現狀況還不夠理想。報告總結了影響黨員監督權利實現的五個方面的主要障礙。
障礙一:領導乾部有畏難情緒
報告在『黨員監督權利實現的主要障礙』部分,列出的第一條障礙是:領導乾部有畏難情緒,黨員監督難以拓展。
報告披露,課題組在基層調研時發現,領導乾部的抵觸心理主要表現在四個方面。
首先,一些領導乾部認為,政府、企業實行首長負責制,黨員了解不了解、參與不參與、監督不監督關系不大。其次,有的領導乾部認為,普通黨員水平低、素質差,難以行使好自己的監督權利,黨員監督只會乾擾黨組織和領導乾部的決策效率,成事不足,敗事有餘,吵吵嚷嚷乾不成事,徒然添亂找麻煩,沒有必要過多、過分地重視,讓普通黨員了解和參與黨內事務不過是走走形式。第三,有的領導乾部擔心黨員過多參與並行使監督權會打亂現有權力格局,影響政治運作和政治穩定。第四,一些領導乾部甚至認為,黨員廣泛參與是搞群眾運動,搞『大民主』,重新形成階級斗爭局面,影響黨的團結統一。
在調查中,研究人員曾聽到河北省某縣主要領導公開表態:領導乾部關鍵是要選拔和教育好,上級把好關,就能有效地確保乾部廉政善政,所以乾部監督主要還是靠自我監督和上級監督,不能盲目地推行黨員監督。報告撰寫人之一金民卿透露,這些觀點在不少領導乾部中都存在,具有普遍性。
報告認為,領導乾部有抵觸心理,不主動接受黨員監督,還會千方百計地阻撓、限制,嚴重阻礙了黨內民主監督的實現,是『黨員監督的外在阻力』。
障礙二:權利和權力結構失衡
報告總結的第二條障礙是:權利和權力結構失衡,黨員監督處於弱勢狀態。
報告指出,黨內監督實質上是黨內民主的體現,但是,就目前的現實來看,在黨內監督體系中,最有力的監督是上對下的監督,而下對上的監督則明顯乏力。下級組織對上級組織、普通黨員對黨員領導乾部的監督,經常處於『弱監』、『虛監』、『空監』狀態。自上而下和自下而上兩種黨內監督權的力量失衡,造成黨員監督權利處於明顯的弱勢地位。
更加糟糕的是,課題調研發現,在現實中監督權利依附於行政權力的現象並不少見。由此,監督權利與行政權力之間的關系形成了一個荒謬的『怪圈』:行政權力越大,監督權利對它的依附性越強;這種依附性越強,就越談不上有效的監督。
課題組在河北等地的調研中,也有同志提出,『監督者的權利是否得到切實的保障,是監督的關鍵問題。以無權監督有權、以弱勢監督強勢,沒有權利或者缺乏權力的監督,只能形成無效的監督。』
報告認為,監督的要旨在於以權力約束權力,如果權力配置結構不合理,監督權利依附或受制於權力,就談不上有效監督。
障礙三:黨務工作神秘化
報告總結的第三個主要障礙是,黨務工作神秘化,監督缺乏必要的知情前提。
報告認為,黨員缺乏應有的知情權,黨務工作不能做到應有的公開透明,黨員難以實施監督。
研究者在調研中發現了一種非常奇特的現象,即越是需要監督的事情,越封閉得神秘莫測。這些事情包括領導乾部的個人及家庭財產狀況、組織人事事宜、單位的財務收支、重大工程的招標投標等等。報告認為,這些正是腐敗的易發部位,是特別需要監督的敏感環節,而越是這樣的敏感部位和環節,越是缺乏公開性和透明度。這種情況導致黨員既使有監督的決心、信心、勇氣,結果也只能是無可奈何。
報告援引另一項相關課題的調查數據顯示,黨員和基層乾部對黨內事務特別是重大事務普遍知情有限,認為自己『知道』的佔15.92%,只『知道一些』的佔71.45%,『不知道』或『無從知曉』的佔12.47%。對黨務公開,認為『現在已經做得很好』的只佔12.35%,認為『重要的沒公開,次要的公開了』的佔62.72%,認為『黨內秘密太多,黨務公開嚴重不足』的佔18.84%。
報告分析認為,知情權是監督權的前提,沒有知情權作基礎,監督就無法進行,黨員的知情權得不到落實,限制了黨員監督權利的發揮。
障礙四:監督缺乏機制保障
報告總結的第四條障礙是:監督缺乏機制保障,制約了黨員監督權利的實現。
報告撰寫者表示,盡管《中國共產黨黨章》和黨內諸多條例都賦予廣大黨員監督權利,並對監督權利進行必要的保護和保障,但是現實中,黨員行使監督權的實際平臺太少,缺乏安全感,向紀檢機關舉報風險很大,而黨員民主權利受到侵犯時又很難及時得到救濟。黨員監督權利的保障機制還很不健全,導致黨員監督權利不能正常行使。不少黨員乾部有監督的願望,但是缺乏勇氣,怕得罪領導,怕打擊報復,怕自己的利益受損,擔心領導給『小鞋』穿。
研究人員調研發現,在一些地方,普通黨員的確可以參加領導乾部的民主生活會,並提出一些意見,由領導在民主生活會上做出回應,表示整改或者做出解釋。但是,提出的意見主要是在具體工作方面而不涉及關鍵問題,而且往往在表達形式上都是很含蓄地『提希望』。報告認為,這種民主生活會的作用主要是提醒領導自省,作為監督的手段還遠遠不夠。
報告還特別指出,《黨章》和《黨員權利保障條例》明確規定,黨的各級委員會、紀委及各級領導乾部是保障黨員民主權利的主體。調查中,黨員認為保障黨員權利主要依靠的對象依次是:黨的基層組織(37.45%)、黨中央(30.83%)、地方黨委(27.88%)、紀檢機關(15.58%)和個人(15.53%)。然而實際上,侵犯黨員民主權利的恰恰主要是出於強勢地位的黨的組織和乾部。報告援引的另一份相關課題的調查數據顯示,這一比例高達79.13%。
報告認為,黨員權利保障不夠必然影響黨員參與監督的積極性,而缺少黨員支持和積極參與的黨內監督必然導致大面積失效,這毫無疑問成為制約黨員監督權利實現的重大障礙。
障礙五:黨員監督動力不足
缺乏監督意識和監督責任,黨員監督動力不足。這是報告列出的阻礙黨員監督權利實現的第五條障礙。
報告指出,現實中,缺乏應有的政治責任感的黨員大有人在,他們監督意識淡薄,對黨內監督漠不關心,對違反黨的紀律的人和事缺乏應有的敏感性。從責任角度看,這些人對待監督抱著明哲保身的態度;有的人認為有紀檢機關就足夠了,無須其他監督;有的人認為自己人微言輕,監督不起作用;從利益角度看,只要個人基本利益不受損害,一般人不願多管領導『閑事』;有的擔心監督領導會招致打擊報復,自己利益反而受損。
報告分析認為,黨員監督權利實際上是責任、權利、義務合為一體的,對於不主動行使監督權的黨員並沒有制度約束,也沒有激勵機制鼓勵黨員監督。
報告還提到一個有趣的現象,即離退休的老同志比較敢提意見。在一些地方,黨員監督常常主要表現為離退休黨員對在職黨員的監督。報告認為,這恰恰從側面反映了大多數在普通崗位上的黨員難以實施監督的尷尬境地。
六條對策求解黨員監督
針對目前黨員監督權利實現中面臨的障礙,社科院專家在報告中提出了六點對策建議。
黨員應以『零容忍』態度進行監督
報告提出的第一條對策建議是:明確黨員監督主體地位,提高黨員的民主監督意識,將監督權歸還給黨員,打破監督主體缺位的局面。
報告撰寫人之一金民卿表示,領導乾部應放棄等級觀念,尊重黨員監督權利,黨員應以『零容忍』的態度,行使黨內監督權利。
報告建議,各級黨組織要鼓勵黨員把參與黨內監督當做責無旁貸的義務和不可剝奪的權利,不斷提高黨員的監督素質,增強黨員在黨內監督中的責任意識。同時,要打破一些領導乾部認識上存在的誤區,摒除那些認為黨員監督不監督關系不大,普通黨員參政議事能力差,影響黨內決策效率等錯誤認識,構建科學合理的激勵機制,推動黨員監督權利的實現。在觀念上,用民主觀念取代等級觀念,樹立『由民作主』的觀念;要號召黨員以『零容忍』的態度取代『中立』思想,幫助黨員堅定黨性、堅定立場,充分行使參與黨內監督的權利。
報告介紹了調研中發現的河北省成安縣在乾部任用上實行的『零距離監督』模式。該縣把人大代表、政協委員、普通群眾、媒體記者等各界代表請到縣委常委會或全委會現場,旁聽研究、投票、決策的全過程,把擬提拔乾部的基本資料、部門審查意見、黨委票決情況張榜公布、上網發布、電視公開,接受監督,特別是黨員監督。
去掉黨務工作的神秘面紗
報告提出的第二條對策是,推進黨務公開,營造黨內民主的濃厚氣氛,疏通黨員監督權利實現的渠道,打破黨員監督工作中的神秘化。
這一點建議比較具體,特別是對推進黨務公開工作有多條具體建議,主要涉及以下四個方面。
第一,切實推進黨務公開,就必須規范黨務公開具體內容的規定,建立多種黨務公開制度,必須建立各級黨組織定期或不定期通報黨內重要情況的制度,黨員或黨代表查閱黨內會議記錄、文件制度,黨內文件、材料保密期限及解密、公開、查詢制度等。
第二,切實推進黨務公開,還必須確保公開的時間與公開的內容相適應,提高黨務工作的透明度。如黨員領導乾部將購建房、辦理婚喪喜慶事宜、子女出國學習、配偶和子女從業等個人重大事項情況,拒收禮金情況,出國(境)和跨省考察情況,執行公車使用管理規定情況,使用招待費、差旅費、電話費等情況都應該公開。
第三,常規性黨務工作定期公開,根據實際情況每季度或半年公開一次;為民辦實事進展情況、民主生活會情況等階段性工作逐漸公開;乾部考察預告、乾部任前公示,發展黨員等臨時性工作隨時公開;對於重大或復雜性的問題,根據公開後反饋的意見進一步完善,必要時再次公開。
第四,尤其要加大對『敏感問題』的公開力度,讓黨員更好地享有知情權,紮實搞好『三重一大』(重大決策、重要乾部任免、重大項目安排和大額度資金使用)的公開,讓黨員清楚這些工作決策的來龍去脈,使他們在充分知情的基礎上參與監督。
黨員監督應警惕作秀化
針對黨員監督方面搞短期化、作秀化的趨勢,報告提出的第三條建議是:建立長效機制,設計合理嚴密的民主程序和制度,強化黨員監督的質量和效果,打破黨員監督工作中的形式化。
報告認為,在黨員監督方面搞短期化、作秀化,應付檢查走形式,是對黨員監督權利極大的蔑視和侵犯,必然造成黨內監督流於形式,沒有實效。因此必須強化黨員監督的質量和效果,建立實現黨員監督權利的長效機制,真正提高黨員監督的連續性和實效性。
報告建議,建立長效機制的關鍵在於,黨員監督要實實在在地滲透到決定權、知情權、參與權等方面,貫穿於黨內民主決策、科學執行、有效監督等日常權力運行等重點環節上,依靠合理嚴密的民主程序加以落實。這樣黨員監督就會與日常管理決策活動融為一體、長期發揮效能,而不至於短期內一陣風似的走過場。
報告介紹了河北省成安縣在乾部人事制度改革方面的成熟做法。該縣將黨員和群眾監督納入到乾部人事決定程序中來,推出思想監督機制。一是實行民意否決制,就是在民主推薦之後、組織考察之前這個乾部任用的關鍵點上,增加一道民意否決程序。在乾部提拔時,否決率超過1/3的,不再進入考察程序;在乾部轉正時,1/3群眾不同意的不能按期轉正;年度考核時,1/3群眾不擁護的列為淘汰對象;1/3群眾聯名要求罷免的乾部,縣委隨時啟動否決程序。該否決制實行四年來,已有十二名乾部被免去職務或取消資格。二是實行審查公開制,杜絕帶病提拔。在組織考察之後、縣委常委票決之前,向社會公開審查結論。四年來,有三名乾部因為審查不過關,未予提拔。三是實行兩級票決制。成安縣改內部議決和舉手表決為獨立票決,獨自寫票、投票,現場公布結果。四是實行社會旁聽制和全程通報制。
報告還認為,建立積極的監督意見反饋機制也十分重要。對黨員通過民主評議、實名舉報等監督形式反映出來的意見、建議,應當建立相關機制進行及時處理並適時予以反饋,在一定范圍內通報處理進程、整改結果,或進行解釋說明。這樣,一方面黨員對自己行使監督權之後的黨內監督處理工作能夠進行動態監督,讓監督變得更有效,另一方面也會使其他潛在的監督者對監督的有效性產生積極預期,從而激發他們的監督積極性。
將『一把手』作為重點監督對象
報告提出的第四條對策建議是:瞄准重點對象,加大對權力運行中的重點環節和部位監督力度,加大對領導班子和主要領導乾部的監督力度,打破對『一把手』監督缺失的現象。
報告表示,黨的各級領導乾部是權力的具體擁有者,《中國共產黨黨內監督條例(試行)》中規定,『黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導乾部,特別是各級領導班子主要負責人。』為此,報告建議,要充分實現黨員監督權利,就必須加大對領導乾部,特別是重要領導乾部的監督,切實打破黨員監督中對『一把手』的監督缺失現象。
報告提出,監督領導班子和主要領導乾部是黨內民主建設的難點。在這方面,報告以較大篇幅介紹了2007年9月河北省邯鄲市大幅推進對主要領導乾部監督工作的三套辦法。這三套辦法分別是市委常委會監督市委書記的《辦法》、市委全委會監督市委常委會的《辦法》,還有對縣級領導班子主要負責人實行監督的《辦法》。市委常委會監督市委書記的《辦法》明確規定,市委書記直接提出常委會議題的,應在會前主動與常委進行溝通;市委書記臨時動議增加研究乾部議題的,常委會應堅決予以否決;如遇緊急工作議題,須經參會半數以上常委同意纔可列入議題;常委會對市委書記個人重大事項報告情況的真實性有進行監督的責任。對縣級領導班子主要負責人實行監督的《辦法》中特別規定,對擬提拔重用的乾部,應在任用之前進行提前審計,避免用人失察。
報告充分肯定了河北省邯鄲市的上述三個《辦法》的實踐,認為其有利於打破對『一把手』監督的缺失。
盡快出臺《舉報人風險保護法》
報告提出的第五條建議是:加強制度建設,建立防止對監督進行報復的制度防火牆,打破黨員對監督的顧慮心理。
報告認為,由於黨員監督是一種自下而上的監督,這種監督形式對監督主體來說往往有後顧之懮,害怕事後遭到打擊報復。為此,報告建議,迫切需要建立健全和完善黨員監督權利的保障制度和機制,從制度上消除因權力依附關系引起的恐懼心理而不敢監督的現象,確保黨員監督權利真正實現。
《黨員權利保障條例》、《黨內監督條例》、《紀律處分條例》等有關規定中對黨員正確行使權利的保護措施,以及對侵犯黨員權利的行為所規定紀律處分措施,都已經非常明確。報告具體指出,各級黨組織應該結合實際,堅決將這些規定落實到位,要讓黨員有參與監督的安全感;對於黨員的批評、揭發、檢舉、控告以及提出的有關處分、罷免、撤換要求,黨組織要按照規定及時處理;黨組織要建立健全保護揭發檢舉人權益的制度,對揭發檢舉人以及揭發檢舉的內容必須嚴格保密,嚴禁將檢舉、控告材料轉給被檢舉、被控告的組織和人員,嚴禁對揭發檢舉人和控告人歧視、刁難、壓制,嚴禁各種形式的打擊報復。黨的各級紀律檢查機關要做好黨員權利保障工作,檢查和處理侵犯黨員權利方面的案件;對於在保障黨員權利方面失職、瀆職的,按照規定追究有關責任者的責任;為防止隱形的打擊報復,應有權威公正的機構來依法認定某些行為是否屬於打擊報復。
報告還特別強調,在這些已有的規定不能落實到位的情況下,應該要加強保護黨員監督權利方面的制度創新。
在這一部分,報告提出了多條涉及舉報的保密、獎懲和補償方面的具體建議,主要有下面兩條。第一,報告建議,可以考慮由中紀委牽頭建立專門的密碼舉報網站和全國聯網的舉報網絡,舉報人舉報時,可不報本人具體情況,只需留下銀行賬戶和自己的密碼。第二,報告呼吁,應盡快出臺《舉報法》、《舉報人風險保護法》等法規,加大對舉報人和舉證人的保護力度。
加大日常生活層面的黨員監督
報告提出的第六條建議是:注重基層監督,把黨員監督權利深化到黨員生活的各個層面,打破基層監督斷層的局面。
報告認為,黨員監督不僅要在機關單位和工作崗位中體現,更要深入到黨員生活的各個方面,特別是日常生活層面。在這個層面上,一般黨員更能從細節上對領導乾部和基層組織進行監督,從而彌補監督機關、組織監督的盲點,打破基層監督的斷層,真正擴大黨員監督的覆蓋面,保證黨內監督的全面性。
報告介紹了天津一些社區設置社區廉情監督員的例子。這些監督員直接向當地紀委通報信息。他們沒有工資,完全由離退休黨員、人大代表、政協委員等自願義務擔任,監督社區內居住的黨員領導乾部的不廉潔行為,如逢年過節送禮者,一旦被發現立即通知紀委;監督黨員領導乾部八小時以外的事情,黨員領導乾部不僅要向本單位述職述廉,還要到小區述職述廉;社區還要進行政務民主評議,黨員乾部不以領導乾部的身份而是以小區普通黨員居民的身份,接受小區的管理與監督。
報告還詳細介紹了河南省兩個基層黨員監督的實踐經驗。一個是南陽宛城區溧河鄉在村一級設置黨員信息監督員的經驗。這些監督員由鄉黨委在普通黨員中認定,名單由鄉紀委掌握,負責對村裡違法違紀現象進行監督,向鄉紀委上報信息。監督員每年調整一次,身份不公開。另一個是鄧州構林鎮古村成立的村黨員議事會。該議事會作用類似紀檢委,由黨員選舉產生,成員必須是『三無人員』——無乾部人員、同乾部間無親戚關系人員、無違法違紀記錄人員。議事會堅持三個原則:一年一換,因為一年不換就『打成一片』;一分錢不得,不能按乾部待遇,義務監督,給錢就不能起到監督作用,誰當誰光榮,受到尊敬;一事一議原則。
普通黨員監督權比不上領導行政權
報告中將造成阻礙黨員行使監督權利的主要障礙的根源,歸結為以下兩大類:
第一,由於不分權、不讓權、不放權而造成黨員得不到監督權。
報告指出,在權利結構配置不夠合理的情況下,某些領導乾部、地方黨組織因為擔心『一放就亂』,結果造成了『一管就死』,剝奪了本應屬於黨員的監督權。既使賦予了普通黨員一些監督權,與領導乾部的行政權力相比也處於弱勢地位。
第二,由於施行程序、機制不當而造成黨員監督權失效。
報告認為,由於在各項規定中,對監督對象的規定不具體、設置的民主程序也不盡合理、相關的監督機制不科學等原因,使得黨員監督權利缺乏切實可行的途徑,結果無從監督、無法監督,不能真正落實這些權利。
報告還認為,黨務公開制度執行得不夠紮實,監督機制設計不夠明晰、不夠人性化,讓普通黨員感到無從下手,而懲治機制、反饋體系不健全使得監督效果難以預期。這樣,黨員行使監督權往往要額外付出很多精力,又不一定產生實際作用,這大大限制了黨員行使監督權利的動力。