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土地流轉讓農民分享發展成果
農村土地政策調整將成為新一輪農村改革的關鍵,一系列改革信號顯示,農村土地將變『活』起來。圖為東莞一農村。何建文攝
十七屆三中全會,改革目光再次聚焦在土地上。
回首30年,敢為天下先的廣東人在土地改革的征程上也是一次次率先摸著石頭過河。建設節約集約用地示范省,廣東再次走上改革創新的征途。
公開招拍掛突出市場配置土地資源作用
1987年12月1日,深圳敲響了建國以來拍賣國有土地使用權的『第一拍』。
當時媒體評論:『這是一次歷史性突破,標志著我國的根本大法承認了土地使用權的商品屬性,跨出了土地商品化、市場化的重大一步。』
隨後,先行一步的廣東從1998年起,在全國率先進行了土地審批制度改革,全面建立有形土地市場,全部新增經營性用地都要招標拍賣。這種土地秩序使用權的『陽光交易』既杜絕了國有資產的流失,為國家和權屬人帶來更合理的土地收益,又防范了土地批租領域的腐敗。
2002年,國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》自7月1日起正式施行,令施行了15年的協議出讓經營性用地政策退出歷史舞臺。同年12月,《廣東省土地使用權交易市場管理規定》實施,將土地交易納入法制化軌道。
市場配置土地資源的作用越來越突出,透明交易令土地昇值。數據顯示,2002年—2006年,全省出讓土地面積達93.35萬畝,價款1559.48億元,其中招拍掛出讓20.76萬畝,價款1047.24億元。全省共辦理集體建設用地使用權流轉2100宗23276畝,涉及金額20億元。
集體建設用地流轉讓農民以土地權利分享增值成果
廣東人勇於創新的動力總是來源於實踐中碰到的難題。正如當年深圳土地第一拍是為了解決城市建設資金的難題一樣,集體建設用地流轉也是廣東為解決發展用地遇到的難題的創新之舉。
事實上,與我國早期的包產到戶改革一樣,廣東《集體建設用地流轉辦法》的出臺,也是順應農村土地市場自發發展現實的制度創新。1990年代以來,珠三角的農民就已經直接將土地出租給他人創辦企業或興辦市場。為了避開法律的限制,由集體經濟組織申請用地辦企業,實際上企業創辦人是本村或外村的企業家,在得到地方政府的合法許可後,集體經濟組織再與用地方私下簽訂土地使用權租賃、轉讓合同。
這種私自流轉的現象在農村普遍存在,而且在數量和規模上有不斷擴大的趨勢。據統計,在珠三角地區,這種私自流轉農村集體非農建設用地的面積,已經超過集體建設用地的50%,而在廣東珠三角以外,這一比例也超過了20%。由於這種自發的土地交易行為與現行法律衝突,近年來用地企業與集體經濟組織和農民之間糾紛不斷,訴訟增多。
堵還是疏?廣東大膽創新,采用疏的辦法,將其納入法制化軌道。
2005年10月1日起,在順德試點的基礎上,廣東在全國率先在全省范圍出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》,廣東省農民手中的農村集體建設用地可與國有建設用地一樣,按『同地、同價、同權』的原則,通過招標、拍賣、掛牌等方式進行交易。各界評價這是『一項探索性立法,開創了全國的先河』,『辦法的出臺在某種意義上可以算是一次土地革命』。
農民以土地權利參與工業化和城市化進程,分享土地增值的成果。在南海、順德、東莞的村莊,農民集體出租建設用地每年可以獲得數百萬元租金,每個農民每年可以分得數千元。隨著土地租金的提高,集體和農戶的土地收入還有增加的趨勢。
土地資源告急怎麼辦?建設節約集約用地示范省
隨著工業化和城鎮化進程的加速,按廣東經濟發展的需求測算,今後幾年我省每年需新增建設用地40萬畝以上,而國家每年給廣東的指標只有20多萬畝。一方面要加快發展,一方面土地資源告急!土地『瓶頸』的制約成為廣東經濟前行路上的『攔路虎』。矛盾如何解決?
2008年3月,全國『兩會』期間,溫家寶總理在人民大會堂廣東廳殷殷寄語,希望廣東加大改革創新的力度,創建節約集約利用土地的示范省。為全國探索新的經驗,走出一條保護資源、保障發展『雙贏』的路子。
廣東現在絕不是無地可用,關鍵是如何用好地。省國土資源廳廳長招玉芳表示,雖然說土地資源是有限的,但我們堅信,節約集約用地、提高土地利用效益是無限的。我們將通過『三舊改造』,盤活閑置土地、廢棄地,圍海造地,提高用地效率。通過完善用地的各項控制指標,提高用地准入門檻,促進產業結構的優化昇級;探索建立節約集約用地評價體系和節約集約用地考核制度,加大土地取得、使用和保有成本。
一系列促節約集約用地的真招實招陸續出臺。在『雙轉移』過程中,實行產業轉移園區單位面積投資強度最低標准,推廣多層標准廠房建設,提高土地使用效率。
全省閑置的近50萬畝土地和200多萬畝低效用地也進入了決策層視野。除了『釋放』銀行抵押的存量土地外,還將采取收取土地閑置費、限期開發、調整使用、依法收回等措施,提高土地閑置浪費的風險成本,促進閑置土地的開發利用。
節約集約用地的成效已開始顯現,近五年,廣東新增億元生產總值新增建設用地比上一個五年下降62%。全省單位土地生產總值從2002年的751萬元上昇到2007年的1702萬元;5年間,土地產出率提高了1.27倍。廣東省土地利用效益居於全國前列。
目前,《建設節約集約用地試點示范省工作方案》已經省政府審議通過後上報國土資源部,爭取盡快上報國務院審批。建設節約集約用地示范省,廣東再次走上改革創新的征途。
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