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據悉,早在2004年,相關准備工作便已悄然展開。
財政部為此專門設立了一個大型的地方政府債務管理的課題組,並專程到地方調查摸底各地方政府負債情況。與此同時,課題組也考察了美國、日本、巴西等國地方債的管理模式、管理機構和懲罰機制。
2006年9月11日,時任財政部部長的金人慶在向亞太經濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示,中央政府正考慮在有限制的條件下,授權地方政府發行債券。這是財政部最高負責人第一次公開表態開放地方政府發債。
而在學界,關於允許地方政府發債的討論已經延續多年。『省以下財政體制回避不開的一個問題,是一級政府怎樣解決「一級舉債權」的問題。』這是賈康一貫的觀點。在他看來,從以後的發展方向來看,一級舉債權的確立,應該不是太遙遠的事情。
國務院發展研究中心宏觀部研究員魏加寧對此表示認同。他指出,因為沒有正規的融資渠道,使得地方政府過度依賴於銀行信貸和土地出讓。『現在,銀行和土地要麼管不住,要是真管住了,地方政府隱性債務風險就會立即顯現出來。』
魏加寧同時認為,允許地方政府正規發行債券的好處在於,它可以解決基礎設施建設中所謂『代際不公平』的問題。
此間的邏輯在於:公共基礎設施建設大都由地方來實施,項目的建設周期一般都比較長,往往是用上一代人甚至上幾代人積累的錢去建設,而享受的則往往是下代人或下幾代人,這樣就構成了代際之間的不公平。由地方政府舉債建設就可以避免這種代際之間的不公。
同時,我國的宏觀調控強調『有保有壓』,但保誰和壓誰往往都是由政府說了算;而如果允許地方政府發債,保誰壓誰就將由市場說了算。因為只有財政比較規范、透明,建設項目好、效益高的地方政府,它的債券纔容易發得出去,而且發債成本也會比較低。
『允許地方政府公開發債總比現在這種隱性負債要好得多。』魏加寧說。
據了解,醞釀中的方案中,中央將設定嚴格的限制條件,如發債的程序及程度等。允許發債的地方政府層級會比較高,初期可能只在省級層面,而不會給縣一級政府發債的權力。
防范風險:門檻要足夠高除了初期限於省級政府發債,地方舉債資金的運用范圍也將有十分嚴格的限定。這可算是世界通例。目前允許地方政府舉債的絕大部分國家,都要求地方政府在舉債時必須遵守『黃金規則』,即除短期債務以外,地方政府舉債只能用於基礎性和公益性投資項目。
作出系列限定的原因,與規避開放地方政府發債所可能帶來的風險直接相關。
打開這一口子,將涉及到允許哪些層級政府發債、地方債資金規模上限設定、如何審批、使用、評估、監管、擔保、懲罰措施等一系列問題,這些具體問題不解決,允許地方政府正規發債的觀點便不能完全令人信服。
有專家指出,在當前不少地方存在財政困難的背景下,發行地方債券可能無人購買,而且,即使有人買,地方政府也面臨著還本付息的風險,地方政府可能會因無力償還而破產。
而一旦放開口子讓地方舉債,各地可能會一哄而上,競相舉債,結果導致地方債務危機。最後,由於道德風險的存在,中央政府又不得不承擔最後的償債責任。
同時,由於地方政府一直有很強的投資衝動,如果讓其擁有發行債券的權力,國家的宏觀調控也將可能大打折扣,因為地方完全可以繞過銀行來籌集所需的建設資金。
『這些風險肯定都會發生,而且事實上已經發生了。』中央財經大學王雍君教授對記者說。王提醒決策部門必須要考慮,允許地方政府合法地舉債,將可能對已相當嚴重的風險起推波助瀾的作用。
在王雍君看來,地方政府發債,須要中央政府在『門檻』上做文章,而不是在『禁與不禁』上做文章:可以讓你舉債,但門檻一定要足夠高,高到你自己不得不去全面而慎重地考慮舉債帶來的利益和風險,三思而行。
這樣一來,那些確實有償債能力、有好投資項目但自有收入不足、目前承擔財政風險不高、管理規范透明的地方政府,通過仔細和全面利弊權衡,便有了用債務解決基礎設施建設這樣一個合法可行且有效的途徑。
另一方面,那些無法達到門檻的地方政府,可以自己決定不舉借或暫時不舉借債務。
賈康也認為,中國市場發育很不充分、信用關系還相當不規范,地方政府發債要考慮附加更多制約條件。
魏加寧認為,允許地方政府發債必須要經過最少四道『門檻』:當地人大要進行嚴格審議;中央政府要進行嚴格的總量控制和審批把關;第三道是信用評級;最後,投資者還有買或者不買的選擇權。
魏加寧指出,如果允許地方政府發債,還有很多事情要做。要修改相關法律法規,比如《預算法》,要加強地方人大對地方政府的監督,加強信用評級,加強中介組織的培育。