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演播室主持人(董倩):
歡迎收看《新聞1+1》。
當你聽到公務員去做兼職這個話題的時候,作為納稅人你會想什麼?公務員去兼職,他的本職工作怎麼辦?人家請他去兼職,圖什麼?如果公務員去兼職,又不給他報酬的話,這是不是合情合理?岩松,當你聽到這個條例的時候,說不許去兼職,即使去但不給你收入,你怎麼想?
白岩松(新聞觀察員):
原則上公務員應該是不能兼職的,但是我們現行的這種法條當中你會發現又有很大的可能,還是允許一部分人兼職的,但是又不得領取報酬,這你就得思考了,我們很多的公務員兼職要麼是想當雷鋒,要麼是想當志願者,你覺得這種可能性大嗎?你覺得這裡會不存在很多問題嗎?
主持人:
《新聞1+1》,不一樣的解析,首先我們來關注這個條款出臺的前前後後。
(播放短片)
解說:
『公務員兼職不得領取報酬』。今天,在許多媒體的要聞版上都出現了這樣一則報道,公務員、兼職、報酬,這幾個詞連在一起似乎總會格外引人關注,難怪各篇報道幾乎都不約而同地以此為標題。再仔細看報道,原來這來自於昨天國家公務員局在其網站上公布的一項規定,全稱為《公務員職務任免與職務昇降規定》,不過仔細查閱就會發現,這個規定並不是最新出臺,而是由中組部和原人事部在今年2月29日就已經印發,並且從發布之日起就開始生效。
此次國家公務員局首次在網站上全文公布,顯然有重申和進一步強調之意。而進到這個國家公務員局網站就會發現,在這個網站上集中了大量與公務員管理相關的政策法規。顯然,這個今年3月底纔低調成立的國家公務員局正試圖向公眾普及有關公務員管理的各種政策和信息。
對於這個專門負責管理全國所有公務員的行政機構來說,能讓公眾獲得知情權,並實行有效監督,顯然是他們的一個工作重點。而對各個地方政府來說,對公務員的行政管理同樣也是一項敏感而重點的工作。
就在今天,新華《每日電訊》專門刊載的一篇文章,報道江西省宜春市最近對全市行業主管部門領導,兼任協會負責人並獲取報酬的情況予以清理。報道還具體指出,全市共清理兼職公職人員276人,清退兼職報酬4.7萬元。
而當我們在百度中輸入『清理公務員兼職』幾個關鍵字,便能看見相關網頁共有64900篇,其中絕大多數都是各地政府對公務員兼職所采取的清理行動。顯然,各地政府也都在千方百計采取措施,推進公務員職務的純淨化。
然而,一方面從中央到地方都在三令五申,一方面,公務員兼職並獲取報酬的現象卻似乎總是屢禁不止,顯然,只有一個大的政策框架,而缺乏具體實施細則,是導致政策無法徹底有效貫徹的一個重要障礙。究竟什麼標准纔算是公務員的兼職,如何能查出這些兼職收入,查出來了又該如何處理。無疑,只有進一步將這些細則完善,纔能讓當初制訂這些政策的良好初衷真正得以實現。經不起推敲的法條有何效力?
主持人:
岩松,我們先來看這個條例,這個文字上,我先來看一下,公務員因為工作需要,在機關外兼職的應當經有關機關批准,並不得領取兼職報酬,我覺得這裡面解讀空間很大。
白岩松:
對,什麼叫工作需要?是公務員這方的工作需要,還是要請你的那邊的工作需要,是你本職工作需要到外頭兼職,這是有的,還是人家的工作需要你去,這是一個。
主持人:
有你這麼理解的沒有?人家說的很清楚,就是因工作需要,會不會只有像你這樣的字斟句酌的人纔會去從這個角度考慮問題?
白岩松:
我覺得任何一個法條它要經得住左右的推敲,必須叫真,不叫真的話它就有可能形同虛設,它就存在巨大的漏洞。
比如說應當經有關機關批准,『應當』像是一個道德建設性的字眼,應當,不應當是不是也可以。
另外,並不得領取兼職報酬,也就是說你可以去兼職,這句話的意思就是假如說通過了,你可以去兼職,但是不能拿任何錢。那這事兒就很奇怪了,他為什麼要去呢?
的確,我們現在兼職的可能,從公務員的角度來說,我給他分成了大約是四種,第一種是工作的需要,你必須兼職,你可能是一個大的領導,兼財經領導小組,比如說省裡頭或者市裡頭等等,這是你的工作需求,你並不在那個小組裡拿工資,這是第一種。
第二種,你是領導,外面有行業協會或者相關的,希望你去兼職,兼職的話,你在那兒可能會獲取某種利益,同時相關的協會也借由你的兼職,仿佛我的民間性又具有了某種隱隱約約的政府性,因此它在運行的時候,實力就比較強。
咱不能光說領導,還有普通的公務員呢,普通的公務員有一種兼職是利用他本職的工作,擴大他本職工作的某種權力,然後在外頭兼職。
還有一種就是純粹的,可能年輕的人就為了生計需求,再打一份工,跟他當公務員完全無關。
主持人:
還有一個,應當經有關機關批准。如果這個機關一把手他去兼職了,這有關機關是不是就是他自己說了算?我去兼職了就可以?
白岩松:
對呀,普通公務員是不是兼職其實就很費勁,因為普通的公務員要向領導報,領導當然說公務員不能兼職,這個定了,但是領導自己兼職呢?所以這樣的一個細則,這樣的一個條款,這麼多年來,大家一直認為它缺乏一個相關運行的細則,因為這可不是一年兩年的事情了,比如說1993年的時候,當時還挺明確的,其實1993年還比較好理解,原則上一人一職,原則上,那個時候相對寬,也就是說不一人一職有的時候也可以。經有關機關批准,可以在國家行政機關內兼任一個實職。那個時候明確說是可以兼的。
同時國家公務員不得在企業和營利性事業單位兼任職務。也就是說只要不是企業和營利性之外,你是可以兼的。
主持人:
那行業算不算啊?
白岩松:
對呀。這是1993年留下的巨大的……
主持人:
空間。
白岩松:
但是我們要理解這是15年前的事情,當時公務員這個概念也纔進入我們腦海不久。
好了,我們一切應該以1996年的《公務員法》來作為最大的依據,這裡是很明確的,公務員因工作需要,在機關外兼職應當經有關機關批准,並不得領取兼職報酬。這就是昨天我們看到的在網上公布的,它是根據《公務員法》來的,這是2006年。
主持人:
三年了。
白岩松:
對。但是有意思的是在哪兒?我們看2007年,都有了這個法了,但是又出來了一個限制公務員不得在行業協會兼任領導職務,確需兼任的要嚴格按有關規定審批。你都有了一個原來《公務員法》更加嚴格的規定,怎麼又出臺了一個相對寬松的呢?有了2007年的若乾意見,我們是不是可以理解,只要不在行業協會那裡兼任領導職務就可以了。所以我們現在很大的問題是第一個,字條裡頭、條款裡頭的這些字詞有大量的解釋空間,因此也就有漏洞可鑽。
第二個,我們缺乏相關的實施細則。所以大家不太明白,到底什麼是工作需要,怎麼上級批准,程序是什麼,如何執行,這樣的話大家也好進行監督,但是沒有,漏洞就很大。
主持人:
好了,我們就得看,從1993年開始,當《公務員法》還叫《公務員暫行管理條例》的時候就明確說到了兼職的問題,從1993年開始到今天,監制的問題一直應該說是人們從領導到普通群眾都關注的這麼一個話題,為什麼關注了15年了,還在關注同樣的問題?
白岩松:
我覺得有市場就有需求,有需求就會產生供給,這是交易的一個過程。比如說剛纔已經談到了,有很多的協會,或者有很多的單位,希望拉大旗扯虎皮,然後壯大自己的勢力,畢竟行政的權力和政府的權力在有些運營當中還是起到相當重要作用的,所以他就會願意有一些人邀請政府裡相關的官員或者人去兼職,然後使自己獲取某種利益,或者說也是工作需求,不排除,當然有很大量也是工作需求。正是因為有這樣的需求就會產生。
那麼有一些人,可能公務員既然看看周圍人家也在兼,沒什麼事兒,另外現在又可以提供一些灰色的收入,你怎麼來理解報酬?你看,我查了現在漢語辭典,上面說報酬是由於使用別人的勞動、物件等付給別人的錢或者實物,那麼是不是只要不是錢和不是實物我就可以拿呢?這個條款上只寫的是不能拿報酬,而這個報酬也是這麼解讀的,我給你貸款的權力算不算呢?我幫你搭便車,我給你的家屬或者提供某種上學的便利算不算呢等等?
還有另外一個,讓查不到的灰色收入,信封或者怎麼樣算不算呢?我不用報酬,在你過生日或者怎麼樣感謝你的費用呢?因為我們現在畢竟在錢的交易或者說在實物的交易過程中,監管還沒有能夠做到你只要是出現了,我就會查到你,做不到這一點,因此大量的灰色收入就存在,其實這裡還有偷稅漏稅的問題,因為信封的過程本身就是一個不交稅的過程。所以這裡的確有很大的一種空間。
主持人:
剛纔我們說的更多的是從不合理的角度,甚至不合法的角度來看,但是現在有一種比較好的趨勢就是叫專家型的官員,那專家型的官員也許他本身就是教授,他也是博士生的導師,那麼他在做官的同時帶博士生,這叫不叫?
白岩松:
所以這樣的情況很多,比如我們剛纔就說了,2006年1月1日《公務員法》就已經有了明確的規定,可是為什麼在昨天的時候我們都能看到報紙,有關的部門還在進行清理,而且一清理就幾百,收入明面上的4.7萬,我敢說一定比實際的報酬,可能比那個數額還要大,而且不會受到什麼特嚴格的處理,這就說明我們的法律還沒有建起它的權威性。
這個問題好像很嚴肅,其實這幾天另一個事件讓你啼笑皆非,中國的籃球有20多個運動員超齡,然後昨天新聞發言人對外是這麼說的,我們查了,的確有十幾個是超齡,但是我們既往不咎,以後不許超齡。但是你給我查去,中國過去體育相關管理的東西都嚴格規定不能超齡,那為什麼這麼多年過去了,查出來了,最後說既往不咎,我們的官員清退他的兼職是不是也具有這樣的特點呢?主持人:
《新聞1+1》,不一樣的解析,今天我們關注的話題就是政府官員兼職的問題,政府官員兼職的問題很復雜,有的是自謀出路,要去兼職的,也有的是政府要求你必須兼職的,接下來我們就看一看形形色色的兼職。
(播放短片)
解說:
舞著政府的鞭子,坐著行業的轎子,拿著企業的票子,佔著兼職的位子。
這首打油詩形象地反映了公務員兼職這一現象,雖然國家有關文件對公務員兼職早有規定,但兼職仍然屢見不鮮,其中有公務員自謀出路兼職的,也有政府鼓勵兼職的。
據《華商報》報道,9月16日,在陝西渭南市召開的全市非公有制經濟大會上,市長徐新榮表示,為積極發展非公有制經濟,允許公職人員在完成本職工作的前提下,8小時以外從事與職權無關的第二職業。
陝西渭南的做法被媒體分析是在經濟不景氣的情況下,對公務員個人的關照,而在有些地區,公務員成批量地從事第二職業,則被看成是拉動地方經濟的有效方法,大批公務員成為新時代的『紅頂商人』。
2004年,『紅頂商人』現象在安徽蕪湖成系統、成系列地出現,蕪湖市從市委書記、市政府領導到市財政、紀委、建委、經貿委、國土資源局、開發區管委會乃至審計監察等局的主要負責人都是戴著『紅頂』的商人,雙重身份在當地乾部中被認為是榮耀和當然。
從事第二職業有來自於地方政府和公務員自身的衝動,也有社會利益的誘惑。
據不完全統計,公務員兼職最多的去處就是行業協會。安徽省去年檢查的全省5472個協會中,黨政乾部兼職的超過了一半。有評論指出,協會願意拉公職人員兼職,看中的是公職人員掌握的權力,能夠借助政府為自己橕腰,而公職人員願意在協會兼職,也樂意把協會當做自己的後院,可以通過協會為部門和自己謀取私利,這就形成了權錢交換,利益均沾的關系。
有文章分析到,如果說在行業和企業兼職的行為容易被公眾察覺外,還有另外一些變相的兼職暗流在湧動。比如某些官員成了高校兼職教授、研究機構領導等等,這都是值得關注的現象。
第二職業是否是兼職?『紅頂商人』是否應該明令禁止?除此之外還有什麼我們尚未留意到的兼職行為呢?有評論指出兼職只是表象,所依托的公權力纔是要害,只要所依托的公權力仍能脫離體制規范和公眾監督,公務員所謂清廉自持的職業操守就會打上問號。
公務員兼職法規需要實施細則
主持人:
好,我們連線北京大學法學院的王錫鋅教授,王教授您好。
王錫鋅(北京大學法學院教授):
主持人你好。
主持人:
從2006年的《公務員法》,到2008年2月29日剛纔我們說到的《公務員職務任免與職務的昇降規定》都強調了公務員兼職,但是不能拿薪水,您覺得這個條款它可能嗎?可行嗎?
王錫鋅:
這個禁止性的規定在實際的操作中將會遭遇到非常嚴重的執行難的問題,執行難首先是難在定性很困難,比如說剛纔岩松也講到了,如何來判定工作需要,誰的工作需要,哪些機關來批准,按照什麼程序來批准,如何來認定兼職的報酬,理合、顧問費、勞務費、差旅費,可能還有其他的一些招待性的這樣一些禮品,這算不算報酬。所以第一個方面,我們可以很清楚地發現,要想界定是否違規收取了報酬,認定起來非常困難。
其次難在即使你界定了,其實很難找到追究法律責任的依據,我查了《公務員法》以及國務院頒布的《國家行政機關公務員處分條例》,盡管我們看到有這樣一個禁止違規兼職的這樣一個規定,但是非常有意思的是,法律中卻沒有針對這一違規行為的法律責任追究條款,換句話說,即便你已經定性了,它就是一個違規兼職,也收取了報酬,但是很難找到法律依據。因為定性難,因為處理難,所以在實際中,它會帶來一個比較常見的情形,大家可能看到,既然你很難認定,我就去乾,既然乾了不會受到制裁,那更多的人來乾。在這種法不責眾的心理下,對這個條款的違背成為一種常見的現象,也是成為一個潛規則,這帶來的後果就是我們立法的符號化,禁令成了看守麥田的稻草人,這損害了法律的權威,損害了政府的權威。
主持人:
那王教授,既然說追究起來這麼難,那為什麼在2006年要以《公務員法》一個條文的方式把它固定下來呢?
王錫鋅:
固定下來的確有它一定的合理性,因為國家公職人員,我們從《公務員法》的要求來看,必須要有相應的職位,並且國家財政為這個職位提供了相應的經費。所以一人一崗,這是一個基本的《工業法》的原則,因此既然你已經在這個崗位上了,就意味著你對應著特定的公務,你應該全心全意地去履行這樣的公務,如果你去外面兼職,8小時之外,有可能影響你的工作,如果你去一些行業協會,與你的公權力行使相關的話,不僅會影響正常的工作,可能還會導致這樣一種權錢的交換,形成另外一種腐敗。
主持人:
好,王教授,您實際上說到了一個進退兩難,首先它有合理性,第二,有合理性的一個條文,在現實中卻很難落到實處,那您覺得解決目前這種尷尬局面有什麼辦法沒有?
王錫鋅:
解決這樣的尷尬局面,坦率地說我覺得需要根據情況,堵和疏兩頭並重。
所謂疏就是我們現在公務員的兼職的確有不同的情況,在一些地區,特別是一些年輕的比較低級的公務員,他們的薪水可能與日益上漲的這樣一種生活水平無法匹配,所以他的確有這樣一種強烈的,我們說是一種生存上的需求,這種情況存在,可能比較少見,但的確是存在的,對這塊應該是要有適當的考慮和疏通。
另外一個方面,也是我特別想要強調的,就是我們一定要放下原來那種思路,所謂通過運動化的執法,各種各樣的清退風暴來搞一時的執法,而需要在制度上下工夫,我認為需要特別強調兩個方面。
第一個,如果的確因為工作需要來兼職的話,必須要在官方的網站上,要對這樣一種兼職的人員以及他的情況進行具體的、充分的公開。
第二,要進一步推進官員的財產申報制度,如果我們能夠對官員財產,他的各種各樣的收入,明細化的收入對社會有一個及時的公開,那麼你在哪裡兼職,收到的哪些收入,這些都可以置於公眾的監督之下。
主持人:
謝謝王教授。
王錫鋅:
謝謝。
主持人:
岩松,聽完王教授的這番話,你想說什麼?
白岩松:
因為這個問題顯然是必須去解決。我也想解釋一下,為什麼我們今天《新聞1+1》的這個標題後面叫『無私還是無畏?』,因為這樣的條款擺放在這裡,要麼你無私,就是說你不領取任何的報酬,你去兼職,你是雷鋒或者志願者,我們知道有這樣的人,也有工作的需求導致這樣的人出現,但是相當多的人恐怕不是,無利不起早嘛,我們只能說這個條款鼓勵無私的人,但是我們知道它只是一部分,要麼就是無畏,你條款雖然在這兒,但是我不怕你,我照樣用我的方式該兼職兼職。
主持人:
王教授說了,我就是乾也沒法追究你啊。
白岩松:
更何況剛纔王教授解釋說沒有相關處罰的決定,那他就無畏,無畏的示范效應是非常大的,因為他有利益的這種需求,不管是個人生計或者其他的東西,所以你就必須去解決。我的感覺是支三招,這支三招有剛纔跟王教授重疊的。
第一個,我們既然說其實從1993年的《公務員條例》原則上一人一職到現在已經行進了15年,並且工資不斷地提高,我們可不可以這個細則的第一句話叫公務員禁止兼職,如遇特殊需求,報請有關機關批准,並不得領取報酬。這就首先確定他是不得兼職的,只有特殊需求纔可以兼職,這個口子一下縮小了。
主持人:
但是你這個門一開,可是有口子就意味著……
白岩松:
但是那個口子是有利於大家進行監督,因為大前提,公務員是不許兼職的。
第二點,趕緊出臺細則,我就要回答你這個問題,趕緊出臺後面的細則,就是說什麼叫工作需求,有哪幾種可能,上級批准是一個什麼樣的程序,不領取報酬這就涉及到一個對社會監督的考驗。
我覺得第三個就是公務員,比如說新加坡,不管是官員還是公務員都要進行財產申報,不是自己,包括家庭成員,這樣的財產申報,如果你有任何感覺可以判斷出以你的薪水標准是不該擁有這樣一種生活的狀況,或者說生活的標准的時候,就可以懷疑你有相關的問題。
我覺得如果這幾條加在一起,可能會有助於改變這樣的一種局面。
主持人:
我是覺得你剛纔說到無私或者無畏,關鍵你說無畏的榜樣的力量是無窮的,如果讓他怕,知道什麼是怕,這個力量也是無窮的。
白岩松:
沒錯。所以你要有,因為剛纔王教授已經說了,這個大家都會有一絲苦笑,我覺得制訂政策的人可能也是面臨現在的現實環境,的確有很多是工作需求,還有現在的需求需要他兼職,所以纔制訂了這樣的。但是前提我剛纔說了,應該公務員是嚴禁兼職,如需特殊需求纔這樣。
另外,你趕緊要制定,假如說違規了怎麼辦呢?沒有相關處理的條款,他可能就違規了。所以在這個時候在你已經禁止的時候要有一個,如果你越了線我能夠怎麼辦,就像黃牌,累計幾張黃牌,你就停賽一場,紅牌你立即就得出去,所以足球場上的球還能正常的踢,可是你現在沒有紅牌和黃牌,人家就踢唄,傷亡了之後道德上要求他,道德上要求是很難的。
主持人:
所以現在有個大方向,就是說你能兼職,但是你不能拿報酬,實際上這個東西……
白岩松:
這是一個很矛盾的東西。另外我不知道剛纔大家看到那一個新聞的時候會不會更有所擔心,其實大的國家政策,你發現在執行的時候,就像很多的法律條文一樣,它不具有普泛的嚴肅性。今年在某個地方由於要鼓勵發展非公有制經濟,當地還在鼓勵公務員兼職呢,我們2006年1月1日都有了《公務員法》了,還有現在地方的政府鼓勵公務員去兼職,因為他要體現出某種政績,或者對非公有制經濟的,那是不是意味著我們的很多公務員都要進入到私營企業當中,他為什麼去呀?當雷鋒去呀?給人看大門,並且堅決說我是志願者,我不拿一分薪水,你覺得會嗎?
主持人:
所以當務之急,我覺得剛纔王教授也說了,它有合理性,但是它也有難以落實性,現在就需要讓它落實下來,就得制訂細則。
白岩松:
對,我覺得首先要從細則的角度來說。而且昨天網上剛公布,其實更早的時候從2006年1月1日到今年的2月29號,到現在,我覺得今年的政府機構改革,相關的管理部門也發生了變化,是不是也可以靜下心來,遇到了現在媒體或者社會公眾提出了這方面的問題,先從給我們一個回應,到慢慢地去修改,然後給大家一個更好的前景,讓法規條文嚴肅起來。