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地方政府機構改革年內完成『責任』提至前所未有高度
大廳局格局將進一步受青睞設機構不統一求上下對口
2008年10月,隨著上海市政府機構改革方案被中央正式批復,新一輪地方政府機構改革的大幕徐徐開啟。目前,全國范圍的新一輪地方政府機構改革已進入最後審批和實施階段。截至1月20日,北京、上海、重慶、陝西、河南、寧夏、雲南、吉林等17個省(區、市)的政府機構改革方案已獲批准,並將陸續向社會公布;其他地方政府機構改革方案正陸續上報。
作為改革開放以來第五輪地方政府機構改革,此輪改革內容豐富、任務明確,其主要任務有四大項:轉變職能、優化結構、強化責任、嚴控編制。已經獲批的17個省(區、市)在積極探索實踐大部門體制、加大機構整合力度的同時,更加注重將政府職能向社會管理和公共服務轉變。
而在管理體制方面,中央明確提出,此輪改革將繼續推進省直接管理縣的財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制。
四大亮點凸顯
首次提出機構編制備案制度
按照中央的統一部署,新一輪國務院機構改革自2008年3月啟動,已經完成階段性任務。作為單一制國家,我國中央政府和地方政府是一個有機整體,上下銜接,方能確保政令統一,而解決地方政府在體制機制、機構設置等方面存在的突出問題,適時推進地方政府機構改革便顯得十分迫切。
『群眾來政府辦事,辦成辦不成,工作人員你都得合法合理、規規矩矩,讓人家明明白白、痛痛快快!』在中央編辦副主任吳知論看來,這是推進地方政府機構改革的目標之一。
與前4次改革相比較,新一輪地方政府機構改革一啟動,便彰顯許多新的時代氣息,四大亮點凸顯。
亮點一:鼓勵地方因地制宜、大膽探索。
依據中央精神,這次改革既堅持原則性,又強調靈活性,為地方因地制宜改革預留了廣闊的探索空間。
在機構設置方面,中央對機構具體設置形式、名稱、排序等,不統一要求上下對口,有條件的地方可加大機構整合力度,合並一些職能相同、相近的部門,甚至允許一個部門對口上級幾個部門。
事實上,一些地方已經開展了積極的探索:重慶市大刀闊斧推進大部門制改革,構建『大交通』、『大農業』的行政管理體制;旅游大省海南則將旅游局作為省政府的組成部門,而在其他省一般將其列為省政府的直屬機構或事業單位……
亮點二:以轉變政府職能為核心。
細心的人也許已注意到,近幾次地方政府機構改革中,『轉變職能』可謂一根『紅線』貫穿始終。新一輪改革中,這根『紅線』的『色澤』愈發打眼:改革在職能定位、理順體制、機構設置、責任界定、層級分工等各個環節,都緊緊圍繞並充分體現政府職能轉變的要求,突出強調地方政府要更好地履行職責,更好地服務經濟社會發展。
亮點三:『責任』被提到前所未有的高度。
中央關於地方政府機構改革的意見要求,在賦予部門職權的同時,明確其承擔的責任,要通過『三定』(定職責、定機構、定編制)工作,著力解決職責交叉、有權無責、有責無權、權責不對稱等突出問題,努力實現權責一致、有權必有責、用權受監督、違法要追究,推動建立責任政府。
『給你配權、配人、配錢,權力與實現目標之間,就必須建立明確的因果關系。』吳知論打了個比方,以擁有諸多審批、處罰權限的環保部門為例,責任在哪裡?『起碼,它要擔負起污染物總量控制的責任。』他表示,政府的權力范圍和手段,要求政府應當承擔起相應的責任,只有突出了責任,纔能厘清權力的范圍。
『這次改革還要求一件事情原則上由一個部門管理,確需多個部門管理的事項,要明確牽頭部門,分清誰主辦、誰協辦、相互間如何銜接。』吳知論表示,改革將積極探索強化責任的途徑及方法,推進政務公開、績效考核、行政問責。
亮點四:首次提出機構編制備案制度。
在這次改革中,中央確定,要嚴格執行機構編制審批程序和備案制度,即市級政府在審批縣級政府的機構改革方案和具體機構設置、編制配備及變動時要向省級政府備案,省級政府在審批市級政府的機構改革方案和具體機構設置、編制配備及變動時要向中央備案。
專家表示,這項創新措施有利於嚴肅機構編制管理紀律,加強和改進當前的機構編制管理,也有利於推動建立機構編制管理長效機制,確保這次地方政府機構改革各項任務的完成。
大廳局格局受青睞
中央提出八方面指導性意見
轉變職能,是此次地方政府機構改革的核心。在這方面,也許各地具體做法各異,但以此為軸,一系列方向性『指針』依然清晰可見,值得期待。
譬如,堅持『四個分開』,即加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項轉移出去,進一步下放管理權限,深化行政審批制度改革,減少行政許可。『行政許可減多少,中央不提具體的指標,這也是一種實事求是的態度。』吳知論說。
近年來,全國已有不少地方實行『首問負責制』、『一站式服務』,受到群眾歡迎。吳知論強調,改革要做的事,就是要切實加強直接面向基層和群眾的『窗口』機構的服務與管理,不斷健全辦事制度和程序,公開辦事依據,簡化辦事流程,轉變管理方式和工作作風,提高辦事效率和透明度,使廣大群眾真正從改革中得到實惠和便利。
仿效國務院機構改革『模板』,此輪地方政府機構改革在調整優化組織結構、積極探索實行職能有機統一的大部門體制方面,也將從實際出發,整合優化組織結構,開展積極探索。
與國務院機構改革相銜接,對此次地方政府機構改革,中央已在以下幾個方面提出了指導性意見:
一是加強對農業和農村工作的綜合管理與統籌協調,進一步完善服務『三農』的管理體制;二是加強對工業的統籌協調,推進信息化和工業化融合,加快走新型工業化道路;三是促進各種交通運輸方式相互銜接,發揮整體優勢和組合效率,加快形成城鄉一體的綜合交通運輸體系;四是加強城鄉建設規劃統籌,加快建立住房保障體系;五是整合人纔市場與勞動力市場,促進人力資源統一管理、合理流動和有效配置,完善就業和社會保障體系;六是加強文化領域綜合管理,推進文化市場統一執法;七是整合醫療管理和藥品管理職能,強化食品藥品安全監管,落實食品安全綜合監督責任;八是健全基層社會管理體制等。
『有同,也有不同。』吳知論解釋,第一、第六和第八項,就是不同於國務院機構改革方案的地方特色,『還是那句話,從實際出發。』
春江水暖。重慶市農委的大部門制改革,將原有的市農辦、市農業局、市農機局、市農綜辦4個部門資源整合,成立新的市農委。在北京奧運會開幕當日掛牌成立的新農委,充分發揮了大部門的優勢,在2008年全市執政為民考核中,綜合排名第六位。『可以說,市農業部門大部制改革是成功的。』重慶市農委主任夏祖相說。
專家表示,可以預見,類似海南、湖北隨州等地的大廳局格局模式,將進一步受到地方青睞。
把『兩關』控機構編制
中央編辦將適時赴各地進行督查
『新一輪地方政府機構改革,要嚴格把好"兩道關"——嚴格控制機構數量和人員編制。』吳知論強調。
人們注意到,改革後的上海市政府僅設44個工作部門。上海開了一個好頭,其他地方也嚴格按照中央的要求確定機構數量。『按照要求,中央規定的各級政府機構限額不得突破,已自設的超限額機構要予以清理。』吳知論表示,對此次地方政府機構設置數量,中央雖沒有提出進一步精簡的要求,但考慮到目前多數地方實際機構數大都超過中央規定的機構限額,嚴格落實這一限額實際上就是要精簡。
另一道關,卡在人員編制。在此輪地方政府機構改革過程中,人員編制不得突破現有規模是一條底線。因此,改革明確要求,各省、自治區、直轄市的行政編制總額不得突破。
雖然總額不得突破,但在同一層級內,可以根據職能的調整,對人員編制實行動態管理,實現有減有增,優化結構;如需跨層級調整的,必須按程序報批。
『省市縣鄉四級政府,如果由於職能調整導致某些層級部門的編制相對富餘,而有些不同層級部門又急需編制,經批准後可以跨層級調劑使用。』中央編辦三司司長李曉全解釋,『這在歷次地方政府機構改革中從來沒有過,是針對此次新一輪改革特別提出的改革創新之舉,充分體現了原則性與靈活性的結合。』
從時間進程看,到2009年年中時,省級政府機構改革應當基本完成,並同時啟動市縣級政府機構改革、提出改革的要求以及預案。
吳知論透露,省本級政府機構改革方案實施完畢後,中央編辦將適時派出調查組赴各地督查。據悉,在眼下各地省級政府機構改革全面啟動的同時,中央編辦有關部門已開始為半年後的督查做積極的准備。
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因爲他是天津,一方水土養一方人