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農民,是這一歷史中的沈重名詞。
如何使他們享以國民待遇,成為改革30年後政府制度探索的核心點。
半個世紀前,我國通過戶籍等一系列制度把農民固定在土地上,城鄉之間形成壁壘森嚴的界限。多年來頑固的戶籍政策雖未完全把農民擋在城市之外,但是城市、農村兩種人的待遇差別和相關制度安排,還是大大消解了這一群體完全進城紮根的可能性。中國以農村供養城市的模式高速完成了工業化,代價是城鄉間越拉越大的發展鴻溝。顯然,這一過程伴隨著巨大的制度不公和成千上萬個體利益的被掠奪。
而今,世界上未曾有任何一個國家像中國這樣在面對全球最大遷徙潮的同時,又面對如此重大的消弭城鄉、區域差別的歷史任務。
一切,可以從看似單純的戶口政策的變革上,找到線索。
『大戶籍改革』,歷史契機也許就在眼前。
歷史篇中國戶籍制度變遷50年
歷史地看,戶籍制度的形成有其深刻的政治、經濟原因。在追求『遷徙自由』的夢想之路上,我們要走的路顯然很長。
全球目前只有少數幾個國家實行嚴格的戶籍制度,中國至今屬於其中之一。
衍生於計劃經濟年代的戶籍制度從嚴格控制到半放開歷經了漫漫50年,現在仍處於有待徹底改革的相持階段。
中國戶籍制度背後承載的勞動就業制度、醫療保健制度,以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規定,整體構成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革,絕非改掉一紙戶口所能解決。
城鄉二元戶籍制之源1958年,被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。
這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度,為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排。在此前的1954年,其實中國公民的遷移自由已經從憲法中被取消。
從1958年人民公社建立開始,中國人步入了一個漫長的城鄉分割二元體制。這一體制的形成,很多人把其歸結為計劃經濟使然,三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍則認為這更多是當時的經濟危機造成的。
他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到,在1952--1957年中國一五計劃時期,大約有2000多萬農民工已經自由流動進入城市。但從1959年開始到1960年,大概用兩年左右的時間,又從城裡遷出2000萬人。
這一變化源於當時中國的經濟發展戰略。建國後中國政府采取了優先發展重工業的戰略,『一五』時期所建立的基本是軍重工業為主的國家工業體系,重工業有一種內生的『資本排斥勞動』的機制,這一方式起初並未對農村勞動力完全封閉,期間部分農民工流動現象可以說明這一點。
不過情況到了1956年發生變化。中國工業此時剛剛起步,由於中蘇交惡,蘇聯停止了對中國工業化的後續投資。蘇聯停止援助後,政府財政赤字大規模增加,基本喪失了擴大再生產能力,沒有新增擴大再生產就沒有新增就業,所以1959年政府不得不把進城的人向外遷移。
斯大林說過,要實現工業化,必須犧牲農民的利益。這一觀點可以充分解釋中國建國初期學習蘇聯模式的工業化路徑。1958年人民公社建立後,政府在公社一級建立財政和農業銀行機構,以全額提取農業剩餘,並且形成了城鄉分割的二元體制結構來保證這種內向型的資本積累,農業成為重工業所需資本的積累來源。
北京理工大學教授胡星斗分析,對比西方國家先發展輕工業、積累了大量資金再逐漸投資到重工業的發展模式,當時中國優先發展重工業的戰略『客觀使得輕工業沒有為重工業提供積累的機會』,只能通過『把農民固定在土地上,讓他動彈不得,永遠種糧食這種方式來實現資金積累』,從而演變為一場對農民的『掠奪』。
這一背景下,戶籍制度一誕生就帶有濃重的命令經濟色彩,並為之確立了一套完善的具體管理制度,內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市,限制城市間人口流動,在城市與農村之間構築了一道高牆,城鄉分離的『二元經濟模式』從此在中國根深蒂固。
1964年,國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個『嚴加限制』:對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制;對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。1977年,國務院第一次正式提出嚴格控制『農轉非』,此後公安部具體規定了『農轉非』的內部控制指標,即每年從農村遷入市鎮的『農轉非』人數不得超過現有非農業人口的1.5?。
在嚴格的戶籍管理制度下,上個世紀整個60、70年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應,沒有票證,意味著無法生存。
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將養老醫療等保險先全國統籌,涉及個人長期利益如養老、醫療、就業、教育等的內容先全國聯網,能夠自由移動和遷移,其餘的就都好辦了,可以說是水到渠成。