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由於對補償方案不滿,在將近4個月時間內,梁培和另外13戶社員拒絕在協議書上簽字,武廣鐵路施工因此被迫中斷——
2月12日,一名工人在武廣鐵路一處橋墩上施工。不久前,這裡正是『釘子戶』的房屋所在。
創造公平博弈的法制環境
『釘子』不是『拔』出來的。要創造一個公平博弈的法制環境,讓拆遷利益攸關方在其中具有公平的主張,得到公平的保護
經過多個回合的協商,終使武廣鐵路荔灣段14個『釘子戶』自願在拆遷協議上簽了字,讓我們看到了一個依靠談判和對話解決利益之爭的和諧樣本,而不是一起推土機與暴力造就的強拆悲劇。無論梁培們如何表達他們的無奈,最終的結果都至少在法律上達成了共識與和解。
『釘子』是『拔』出來的嗎?要拔很簡單,動用國家專門工具很快就可解決問題。在武廣鐵路荔灣段施工中斷的118天裡,我們既看到了一群私權意識萌醒,敢於向『國家重點工程』叫板的『釘子』,也看到了一個善於利用智慧和對話,在法制框架內化『釘子』於無形的地方政府。我們更希望見到其他地方在解決類似的拆遷矛盾中,效仿『荔灣模式』。
我們不願看到『釘子』,我們關注的是,在出現『釘子』的時候如何消除『釘子』。采訪中,趙志鵬曾向記者介紹那個『每平方米最高4200元補償』的來歷。在2007年之前,荔灣區執行的宅基地補償標准是每平方米2400元,這個標准延續了將近8年。2007年,在當地河湧整治過程中,這個標准遇到了極大阻力,『無論如何也拆不下去了』,於是區政府研究決定,將標准上調30%,改為3120元。後來,又因為當年房價上漲過快,部分拆遷戶意見強烈,故而決定再次增加相應的補貼和獎勵,將標准上調為4200元。該標准在武廣鐵路全線是最高的,是完全考慮當地實際情況的。此外,荔灣區政府還幫助一些村民解決了子女上學和家屬就業的困難,給予了應有的人文關懷。
正是在不斷的談判和相互讓步之中,正是在各方利益的自由表達與充分訴求之中,公共利益與個人利益找到了『合理的平衡點』。其實,在補償安置協議面前,拆遷方和被拆遷方都是平等的民事主體,拆遷方不是『黃世仁』,被拆遷方也不是『楊白勞』。任何一方如果過分強調自己的權利和利益,都不可能找到『合理的平衡點』。雙方只有在平等的前提下,充分表達,互相讓步,互相合作,纔能平衡,實現和諧。
作為拆遷方,尤其是政府主導的拆遷方,由於掌握了充分的信息,處於優勢地位,不能與民爭利,不能擺出『我就是這個標准,我是政府我怕誰』的凌人架勢,漠視個人合法權益,漠視被拆遷人利益。畢竟,以人為本,科學發展是我們時代發展的主題。
而作為被拆遷方,應當從實際出發,合理主張權利,合法維護權利,不能獅子大張口,漫天要價、敲詐勒索既不可能為拆遷方接受,也不可能得到法律支持。如果采取暴力手段阻止施工單位施工,更為法律所不容。
但不可否認的是,目前社會拆遷的博弈多是一種不平等的博弈,被拆遷方一直處於弱勢地位。被拆遷方的合法權益在很多地方仍然得不到有效保護。這需要社會共同努力,不僅要搭建一個拆遷方和被拆遷方平等對話的平臺,更要創造一個公平博弈的法制環境,讓拆遷利益攸關方在其中具有公平的主張,得到公平的保護。從這個意義上說,武廣鐵路『釘子戶』問題的解決為我們提供了有益的借鑒。
『其實,我們並不是釘子戶。』
2月12日,坐在記者面前,廣州市荔灣區增滘經濟聯社社員梁培(化名)用這句開場白否認自己和那個字眼之間的聯系。
一個月之前的1月13日,梁培與同社另外13戶社員,在一份拆遷協議上最終簽下了自己的名字。數小時之後,他們居住了10多年的房屋,在鉤機與挖掘機的轟鳴聲中被夷為平地。再過一年,一條縱貫華南三省,全長900多公裡的客運大動脈——武廣客運專線即將在這裡通過。
早在2008年9月17日,社裡另外61戶拆遷戶便已簽訂了拆遷協議。但由於對補償方案不滿,自那時起將近4個月時間內,梁培和另外13戶社員拒絕在協議書上簽字,被外界稱為『武廣鐵路14個釘子戶』。武廣鐵路施工因此被迫中斷。
『我只是想為自己多爭取一點利益』,梁培為自己辯護說,『其實,我們都支持國家重點工程建設。』
不僅僅是梁培。從頭至尾,『釘子戶』們都將『支持國家』掛在嘴邊。沒有人在口頭上否認武廣鐵路的重要性,但是,在具體利益問題上,社員們寸步必爭。
這一爭,就是118天。
一條鐵路與一個村莊
梁培,增滘聯社南約二社社員,高中文化。他對自己的稱謂是『自由職業者』。打過工,做過小生意,現在依靠幫人運輸花卉謀生。1998年,他在自己的宅基地上蓋起了一幢二層小樓,建築面積約200平方米。『這是我唯一一所房子』,他說。
類似的小樓在這個富裕的廣東村莊中並不少見。1998年的時候,當地蓋這樣一座小樓,造價大約是每平方米800至900元,建築面積100至500平方米不等。
增滘聯社位於廣州市西部,毗鄰珠江,下轄南約等8個二級社,是個典型的『城中村』。上世紀80和90年代,與當地許多村莊類似,增滘聯社曾經依靠出租集體土地獲得了不菲的收入,『多的時候一年上百萬』。然而,隨著城市的發展,聯社手中的土地資源越來越少。『原來有3000多畝地,現在可用於經濟發展的地不足300畝了』,增滘聯社副社長梁兆威介紹說。
2005年6月23日,國家重點工程項目——武廣鐵路客運專線在長沙首先開始動工。據武廣線廣州建設部副指揮長諶小平介紹,這條全長968公裡的客運專線是『我國目前線路裡程最長、技術標准最高、投資最多的鐵路客運專線』,設計時速350公裡。由鐵道部代表國家,加上廣東、湖南、湖北三省組成四大股東,地方政府主要以土地作為本金入股。
這條鐵路恰恰從增滘聯社南約二社的土地上穿過。根據要求,鐵路兩側20米控制區以內的房屋需要拆遷,共涉及75戶社員,其中包括梁培,也包括梁兆威。
2005年底,廣州市荔灣區武廣鐵路項目征地拆遷指揮部辦公室(簡稱『武廣辦』)成立。2008年7月,『武廣辦』開始面向社員簽訂拆遷合同。『最初的工作目標是在兩個月之內完成拆遷。』負責人趙志鵬說。
39歲的趙志鵬來自荔灣區土地開發中心,多年從事城市征地拆遷工作。不過,如今他承認,『從後來事件的發展看,我們一開始就低估了工作的難度。』
補償標准之爭
2007年底,在完成國有廠房及集體土地補償工作後,『武廣辦』便開始著手將拆遷政策初稿發放給社員,同時征詢社員意見。從2007年到2008年7月,『記不得開了多少次會,每一次都吵得不可開交』,補償方案數易其稿。
2008年7月,最終補償方案獲區政府通過。『這是綜合考慮財政支付能力、地區經濟條件及房價上漲、村民要求等多方面因素後的結果。』趙志鵬介紹說。
根據這份補償方案,被拆遷社員如果選擇全棄產,可獲得每平方米最高4200元的貨幣補償,如果選擇復建房,補償標准則為拆一補一,此外還發放每月每平方米20元,為期兩年的臨遷補助。
多數社員接受了這個方案,社員代表梁國祥第一個在協議上簽了字,梁兆威緊隨其後。
梁國祥給記者算了一筆賬:『說是拆一補一,實際操作中,「拆」按建築面積計算,「補」按套內面積計算,再加上臨遷費和裝修補助,完全可以彌補當年的建房成本,外加白得一套房。』此次拆遷中,他有一套130多平方米的房子被拆。
不過,梁培等人並不這麼認為。在他們看來,補償標准依然過低了。
在趙志鵬那裡,記者看到了『釘子戶』發來的一份傳真材料,其中向『武廣辦』提出10點疑問,並給出兩個賠償方案。其核心是『要求按照被拆遷房屋建築面積,每平方米7500元進行賠償,同時首層房屋「拆一補二」』。
『釘子戶』們舉出荔灣區花地河邊某樓盤為例,『最紅火時每平方米賣到15000元,為何只賠我4000多元?』
據了解,目前,荔灣區普通商品房售價仍在每平方米7000—10000元左右。趙志鵬也承認,如果被拆遷戶只拿到每平方米4000多元賠償,『在同一地段是買不到房子的。』
『釘子戶』們亦舉出廣州其它地區的拆遷標准為依據,『比如南海黃岐、裡水等地拆遷,就是拆一補二。』
但是,趙志鵬指出,拆遷補償價格是根據該地區樓盤的平均狀況進行評估確認的,而不是某幢樓盤的最高價格。更重要的是,這次拆遷是出於國家公益事業的需要,對集體土地上的個人附著物進行賠償,不同於個別繁華地段的商業開發。
至於為何不能『拆一補二』,趙志鵬的說法是『我們在政策上找不到支持。』
『釘子戶』們的另一個顧慮,是復遷房能否如期交到他們手上。截至2008年7月,復遷房剛剛從廣州市規劃局獲得選址意見書,許多手續尚在辦理之中。這座『紙上樓閣』未免讓部分社員感到不踏實。
趙志鵬說,為打消拆遷戶這種顧慮,『武廣辦』曾經設想過先將補償款發到拆遷戶手中,復建房完工後,再由拆遷戶按每平方米2500元的成本價回購的方案。『但算一下,這種方案要多拿出1個億,財政吃不消。』據了解,荔灣區在整個武廣鐵路拆遷中,為國有廠房、集體土地和拆遷戶付出的補償款總額為2.9億元。
2008年9月17日晚12點,是『武廣辦』劃定的簽訂協議的最後期限,75戶拆遷戶中,有61戶簽訂了協議,餘下的14戶則堅持著自己的訴求。
輿論之戰
9月17日起,為做通『釘子戶』的思想工作,『武廣辦』與社乾部多次上門與之談判,卻一次次不歡而散。
也正是從那一天起,14戶人家相約,每晚8點在村頭榕樹下喝啤酒,以示同盟關系。『只要不刮風下雨,到那裡准能找到他們。』一位『武廣辦』工作人員對記者說。
梁兆威是社裡第二個簽協議的人。作為社乾部,他去做同祠堂一位兄弟的工作,結果『他認為我背叛了他們,現在連話都不講了。』梁兆威對記者嘆息道。
據知情人介紹,利益之爭的背後,其實還有著更加微妙而復雜的原因。
增滘聯社80%的社員姓梁,分屬於5個不同的祠堂。『一方同意的事情,往往另一方就會反對』,一名社員對記者這樣形容社中的關系,『就算每人發1000塊錢都會吵架。先發誰,後發誰,誰的新,誰的舊,都是問題。』
涉及拆遷的75戶人家中,有多家以種植花卉為生。生意上的競爭也造成了部分村民間的隔閡與矛盾。此外,2008年底,正是南約生產社社乾部換屆選舉的時候。能否在拆遷中為社員爭取最大程度的利益,亦成為參選乾部爭取選票的重要籌碼。
事情在去年12月11日這一天起了變化。
這一天,『武廣辦』將已經拆除的部分工地交付施工單位。進場施工的工人卻與未簽協議的社員發生了衝突,兩名社員被打傷送進醫院。
兩天後,廣州某晚報以《拆與不拆扯火衝突》為題,圖文並茂地報道了這次衝突。根據該晚報的報道,當天,面對轟鳴施工的機械,居民因『擔心安全』而『上前勸阻』,『70歲的鏡叔乾脆站上了鉤機的輪帶,此舉令不遠處的三四十名工人不滿,雙方爭持不下……糾纏中,幾名老人被撞倒在地,有的手被夾傷,矛盾進一步激化。』
報道在網絡上迅速被轉載,對於『釘子戶』的同情之聲四起。荔灣區宣傳部副部長吳永祺承認,荔灣區及『武廣辦』均感受到了巨大的壓力,『造成了我們那段時間工作的被動。』
為了『佔領輿論制高點』,挽回工作主動,在區宣傳部協調下,『武廣辦』開始主動向媒體靠攏,從12月中旬到1月中旬,先後4次組織媒體前來報道,無論是衝突還是事件處理,都積極通報進展情況。
『廣州媒體競爭激烈,老百姓喜歡「報料」,所以我們也要主動「報料」。』吳永祺說。
鐵路方也學會了向媒體大訴苦水。那段時間,武廣線廣州建設部副指揮長諶小平反復向媒體提及的一個數字便是:每停工一天,因施工隊伍、機械停工而造成的國家損失高達50萬元。
政府的主動『報料』和開放姿態使得輿論態勢發生了戲劇性的轉變。多數媒體對事件的前因後果進行了客觀報道,網絡的轉載使『釘子戶卡住武廣線』一時昇級為公共話題。輿論環境迅速朝著向政府有利的方向發展。12月30日,《廣州日報》對此事配發的評論為《保護私權不能傷及國家利益》,《新快報》則援引相關法律指出《如拒執行裁決將可依法強拆》。
最後的博弈
2009年1月1日到13日,14戶人家陸續簽訂了《補償安置協議》。
1月14日,廣州數家媒體使用了這樣的標題:《武廣線拔除最後兩『牛釘』》。
從去年12月13日到今年1月13日這段時間內,到底發生了什麼,令梁培他們最終放棄了自己的訴求?
『我們打的是「溫情牌」』。趙志鵬說。
『突破口』從送進醫院的被打傷社員開始。『武廣辦』派人買花買東西送到醫院,看望傷者,順帶趁熱打鐵,做通工作。
一些社員對『武廣辦』不信任,『你們這是個臨時機構,過幾天就撤了,有了問題我們找誰去?』
2008年12月22日起,荔灣區由區委副書記羅思源掛帥,從信訪局、法制局、維穩辦等機構抽調人員組成工作組前往增滘『公關』,不少區領導親自出面同『釘子戶』談判。工作組利用元旦集中與『釘子戶』談判,『分頭包乾調解,白天去晚上去,一天去幾趟』。
一名『釘子戶』對復遷房如期完工有疑慮。『要是建成爛尾樓怎麼辦?』『如果你有擔心,把我的房產證押給你好了。』荔灣區副區長陳玉亮這樣表示。
區領導的出面,讓部分『釘子戶』感到『多少有了點面子』,也樂於『下個臺階』。
『我們最後是被各個擊破的』,梁培承認說。
最終的結果不免讓『釘子戶』們有些沮喪。3個月的堅持,他們不僅未爭取到任何一點額外利益,還比首批簽約拆遷戶每平方米少了50元補償。
『這是一種象征性的懲罰,以區別於那些首批簽約的拆遷戶』,趙志鵬說。
不過,在補償標准之外,『武廣辦』及荔灣區政府作了盡可能的努力與讓步。
『我們幫他們中的一些人解決了一些生活上的困難』,荔灣區政府辦公室副主任黃榮元說,『在就業、入學、養老等與拆遷無關的問題上,最大限度給以協助』。
『不過,從根本上說,這說明我們的補償方案能夠確保拆遷戶的合法權益。』趙志鵬說。擔任『武廣辦』負責人一職以來,他自嘲自己『頭上添了許多白發』。
尋找平衡點
爭執不下之時,『武廣辦』曾經想過申請法院強拆。『但等不及,一進司法程序,至少要半年時間。』
幸而事件未發展到『兵戎相見』的地步。回顧與『釘子戶』之爭,趙志鵬總結認為『前期工作如果更細些會更好。』
『整個拆遷期間,政府給我們的時間太少了,來不及考慮清楚。』梁培對記者報怨道。
不少區政府官員承認,對於拆遷戶而言,拆遷意味著他們從獨門獨戶的居住轉變為公寓式居住,意味著生活方式的巨大變化,『肯定是做出了犧牲』。
拆遷期間,亦有社員對政府的工作效率提出質疑:早在2003年就有征地的消息傳出,為何五六年過去了,連塊復建房的地都沒選好?
趙志鵬對此的解釋是,2003年只是有關部門形成意向,真正的工作是2005年後開展的。此外,在復遷房選址工作中經歷了波折,第一次選址因過於靠近鐵路未通過環評,不得不重新選擇。不過他也承認,如果把前期工作做得更紮實些,『把建好的復建房放在村民面前,工作肯定容易得多。』
『對地方政府而言,現在拆遷工作不是第一難,也差不多是最難的。』一名不願透露姓名的區政府官員這樣感慨,『為何如今釘子戶層出不窮?從一個釘子到一個釘群?這背後的原因值得思考。』
這名官員指出,在拆遷問題上,香港同行的一些做法值得借鑒。『比如說與拆遷戶的談判工作,香港政府的做法是向專業社工購買服務,利用其專業經驗出面溝通,效果好而且不易產生衝突。但我們這裡,是政府將這部分溝通、安撫的職責包攬了下來。』
黃榮元則認為,『對於政府來說,必須在公共利益和個人利益之間找到合理的平衡點。這是和諧社會的前提。』
『現在就是保佑復建房按期交付吧。』對於剛剛過去的這段日子,梁培面對記者不願多談,這句話已是他目前最大的心願。
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