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根據國家"七五"計劃關於"抓緊建立農村社會保險制度"的要求,民政部早在1986年就開始建立農村社會養老保險制度的探索。1991年,根據國務院指示,在山東省煙臺市牟平縣等地進行試點,並取得成功。1992年,在總結試點經驗的基礎上,制訂下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》(民辦發[1992]2號),並在全國有條件的地區逐步推廣。
《基本方案》包括農村社會養老保險的指導思想和基本原則;保險對象及繳納、領取保險費的年齡;保險資金的籌集;交費標準、支付及變動;基金的管理與保值增值;立法、機構、管理和經費;理順關係,穩妥處理與部分現行養老辦法的銜接等方面的內容。
《基本方案》規定,農村社會養老保險基金籌集以個人繳費爲主、集體補貼爲輔;實行個人帳戶儲備積累制,農民個人繳納的保險費和集體對其補助全部記在個人名下;基金以縣級機構爲基本覈算平衡單位,按國家政策規定運營;保險對象達到規定領取年齡時,根據其個人帳戶基金積累總額計發養老金。
《基本方案》從我國國情和農村實際出發,爲建立農村社會養老保險制度提供了政策依據,是開展農村社會養老保險工作必須遵循的具有行政規章性質的文件,有較強的操作性。
河北省農村社會養老保險情況
2007-12-02
我省這項工作從1987年3月開始調查,1991年9月開始試點,1992年1月在全省啓動,1995年10月全面發展,1999年從民政部門劃入到勞動和社會保障部門管理。
我省農村社會養老保險存在的主要問題。一是沒有法規性文件指導。農村社會養老保險開展十幾年來,主要依據民政部下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)以及各級主管部門下發的業務指導性文件,沒有國家法律法規的支持,完全依靠各級政府領導自身的認識推動工作,所以1997年省政府在全省範圍內進行減輕農民負擔大檢查時,對這項工作進行了否定。1999年國務院下發通知,對農村社會養老保險進行整頓規範,並要求停止接受新業務,我省工作全面停止,致使許多投保農民產生誤會,對農村社會養老保險失去信心,很多地方出現了大規模農民退保,這些影響一直持續到現在。二是政策扶持不到位。“個人繳納爲主,集體補助爲輔,國家予以政策扶持”是農村社會養老保險工作開展的基本原則。由於我省大部分地區的集體經濟處於非常薄弱狀態,集體補助在很多地方根本得不到落實。另外,《基本方案》中明確規定,集體補助的“具體辦法由縣或鄉(鎮)、村、企業制定”。各地集體補助標準千差萬別,沒有體現出社會養老保險的社會性、互助性以及公平性原則。國家給與政策上的扶持原則,“主要通過對鄉鎮企業支付的集體補助予以稅前列支”來體現,但實際上,稅務系統並沒有相關的政策規定可以執行。除此之外,國家財政、地方政府均沒有給予應有的財政支持和政策支持。由於國家沒有制定有效激勵政策,農村社會養老保險工作難以維持和發展。三是保障能力差。《基本方案》經過實際運作,已逐漸顯現出了制度上的不足和缺陷。其保障範疇是根據當時社會狀況將保險對象定位在“非城鎮戶口、不由國家供應商品糧的農村人口”。隨着城鎮化建設的加快,引起就業結構的變化,農村剩餘勞動力必然向城鎮轉移,保障範圍受到了極大的侷限。繳費標準較低,《基本方案》中將繳費標準確定爲最低2元,最高20元,每兩元一個檔次,共十個檔次。由於投保金額基本上都集中在低檔次的投保水平上,所以保障基本生活的原則很難實現。四是基金管理不規範。由於缺乏有效的基金監督機制,以致造成過多的行政干預和違反政策,強行拆借、挪用農村社會養老保險基金的現象比較普遍,有些基金已被挪用多年,至今難以收回。基金運營監管集於一身,相互之間不能有效制約,使基金管理與運作很難規範。制度建設不完備,到目前爲止,仍沒有建立統一的基金管理和監督制度,基金運營隨意性較大,存在着極大的管理風險。
審計署在對農村社會養老保險基金進行審計時發現,農保制度運行中還存在兩個主要問題
2009-04-09
審計署在對農村社會養老保險基金進行審計時發現,農保制度運行中還存在兩個主要問題。
審計署對30個省(區、市)農村社會養老保險基金的審計結果表明,截至2006年底,全國農保基金累計收入512.78億元、支出171.39億元,結餘341.39億元。
劉家義指出,農保制度運行中的主要問題,一是一些地方將集體補助和財政補貼較多地補給了村幹部。在實行集體補助的541個縣中,有186個縣將集體補助全部給了村幹部;實行財政補貼的200個縣中,有72個縣將財政補貼全部給了村幹部。
二是2006年,1947個縣中,有1484個縣的參保農民人均領取的養老金低於當地農村最低生活保障標準;領取農保養老金的331萬農民中,領取額低於當地農村最低生活保障標準的佔88%,有120萬人月領取額在10元以下,佔36%。
當前農村養老保障仍處於“制度真空”狀態
我國農村社會養老保險制度始建於20世紀90年代初,1992年民政部制定下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》),農村社會養老保險工作在各地廣泛開展。截至1999年底,參保人數約8000萬人。自1999年始,國務院開始對農村社會養老保險工作進行清理整頓,指出我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件,要求停止接受新業務,有條件的過渡爲商業保險。至此,中國農村社會養老保險事業基本處於停滯狀態。截至2006年底,全國有31個省、直轄市、自治區的1905個縣(市、區、旗)不同程度地開展了農村社會養老保險工作,積累保險基金354億元,5374萬農民參保。據統計,近年來,我國農村社會保障覆蓋率只有3%,城鄉社會保障覆蓋率比例爲22:1,城鄉人均社會保障費的比例爲24:1,可以說,到目前爲止,我國農村仍舊缺乏真正意義上的社會養老保險制度。導致傳統農村社會養老保險制度失效的原因,主要有三個方面:
其一,農村養老保險基金難以實現保值增值致使傳統制度缺乏可持續性。傳統農村養老保險基金是以縣爲單位統一管理,基金保值增值方式主要是購買高利率財政債券和存人銀行,不直接進行投資,致使參保農戶實際收益率非常低,有的甚至爲負收益率,嚴重打擊了農戶參保的信心。
其二,政治責任和經濟責任的缺失是導致制度失效的重要原因。政府在農村社會養老保險制度中的責任,包括政治責任與經濟責任兩方面。政治責任主要指出臺專門性的法規、規章,組織引導農民參保以及採取合適的強制形式。而農村社會養老保險沒有專門的法規或規章,各地實施辦法基本上是在《基本方案》的基礎上稍做修改後形成的,這些辦法普遍缺乏法律效力,導致制度的建立、撤消,費用的籌集、運用以及養老金的發放很多時候按地方政府的意願執行。政策法規滯後,不僅使制度缺乏保障,還給制度運行帶來了一系列問題,如保險對象不明確、保險資金來源不穩定、管理混亂等。經濟責任主要體現爲給農民參保提供補貼性支持、對養老保險金提供保值補償、爲農村社保機構提供經費支持等。傳統農村社會養老保險制度堅持“個人交納爲主,集體補助爲輔,國家給予政策扶持”原則,其中“集體補助爲輔’’難以落實,“國家給予政策扶持”集中體現在鄉鎮企業職工參保,集體補助部分可稅前列支,而農民參保並沒有得到直接財政支持。因此,我國絕大部分農民是在沒有任何補貼的情況下參加傳統農村社會養老保險的,制度已退化爲農民的自願儲蓄制度,不具有社會性和保障性。
其三,待遇水平偏低與從基金中提取管理費使傳統制度喪失吸引力。《基本方案》規定農民交納保險費時,可根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元,共10個繳費檔次。由於長期以來,我國農村經濟發展水平普遍偏低,加上農民對制度缺乏信心,大都選擇每月2元的最低檔次保費。長此以往,將直接導致參保農戶的基本生活難以保障,養老保障的目的難以實現。在基金管理方面,《基本方案》允許直接從基金中提取3%的管理費,來彌補業務經費的不足。在政府投人和資金扶助均十分缺乏的情況下,農民感覺不僅要“自己養自己”,還要“出錢養活龐大的農保機構與人員”,難以獲得農民的認同與支持。
1999年後農村社會養老保險狀況
第三階段,1999—至今,爲整頓規範階段。1999年7月2日,國務院下發了《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》(國發〔1999〕14號),指出:目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統原來開展的“農村社會養老保險”,要進行清理整頓,停止接受新業務,區別情況,妥善處理,有條件的可以逐步將其過渡爲商業保險,整頓和規範農村養老保險的具體辦法,由勞動和社會保障部、民政部會同保監會等有關部門另行規定。在這種情況下,我省的農村社會養老保險工作,由蓬勃發展的局面轉入了“整頓規範”階段。這個階段,由於多種因素的影響,我省大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降,基金運行難度加大等困難,一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。
國務院國發〔1999〕14號文件對農村社會養老保險工作的社會性發生了動搖。使本來就心存疑慮的農民對農村養老保險的政策更加懷疑,農民擔心投保的期限長,怕政策變,不願積極投保。農保工作發展受阻,難度增大。這也是農村養老保險缺乏法律保障的結果。
由於近幾年來,貫徹《國務院批轉整頓保險業工作小組整頓與改革方案的通知》(國發〔1999〕14號)文件精神,農村社會養老保險工作處於“整頓和規範”之中,絕大多數基層農保機構停止辦理新業務,沒有管理費可提或提取管理費不足。同時,農保基金增值困難,基金運營正出現虧損,又無盈餘的調劑金用來彌補管理費的不足。因此,農保管理機構經費困難,工作人員工資無着落。有的地方輪流上班或全部放假回家。造成農保機構隊伍不穩或人員流失,影響農保工作的正常運轉。
2002年,農村社會養老保險工作處於整頓規範期,當年仍有1.58萬農民自願參加保險,收繳保費489萬元,有2.5萬人領取養老金,當年發放養老金173萬元。