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對城管來說,今年可謂多事之秋。城管“執法祕籍”備受批評,“城管局長聯席會議”遭到質疑。在一些省市,“暴力執法”與“暴力抗法”頻頻發生,城管,幾乎成了被人抨擊的“靶子”。
在這些現象背後,是城管系統的羣體性焦慮——試點12年,仍靠圍追堵截來管理城市,已經走進了“死衚衕”。今年下半年,伴隨着全國各地的城管“手術”,北京多支城管隊伍也走上了“變法”之路。然而,城管之痛不在皮膚,刮骨療毒談何容易。
困境:城管的“內憂外患”
崇文區城管大隊隊長王建華剛入行的時候,就碰上了棘手事:夜查渣土車,車主鑽入車底和城管隊員僵持了10小時。
當時,圍觀羣衆的指指點點,讓王建華難以忍受。不過,這正是城管每天都要面臨的兩難處境:管得嚴了,被罵剝奪弱勢羣體謀生的權利。城市髒亂差的時候,他們又會被指失職。尷尬處境中,他開始反思和調研。
外患:城市管理不等於“城管”
“抓小販斷人生計、拆違建掀人家房,所有最難管的、吃力不討好的髒活累活都轉給我們了,把我們推到了火山口上。城管其實是‘剩管’。”正如豐臺區南苑鄉城管分隊李指導員所言,城管的活兒不好乾。
其實,城管系統在試點之初,就是個“收拾爛攤子”的角色。1997年,我國的第一支城管隊伍在宣武區建立。那時坊間流傳着一句順口溜:“七八頂大蓋帽管不住路邊的大草帽。”
市政府法制辦主任周繼東舉例說,對路邊常見的燒烤檔,環保局、衛生局、公安局都有權管,但權責不明,出了事就會互相推諉。
爲了解決多頭執法、重複執法、執法擾民、效率低下等問題,將決策權、執行權、監督權適當分離,相關部門提出“綜合執法”的新思路——把分散在各部門的執法權交給城管。問題是“各單位往往把難執行的、權力不大的事項都扔給城管”。
成立之始,城管承擔五項基本職能。此後,每當城市發展中出現了新的問題,城管管轄的範圍就有可能擴大一次。時至今日,城管集市容環衛、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現場、城市河湖、黑車、黑導遊等等十三四個方面、近300項職能於一身。
讓李指導員發愁的是,分隊裏的人手總不夠用。南苑鄉佔地59平方公里,從南到北開車近一個小時,編制只有26人。該地批發市場雲集,隊員們忙於“救火”,能行使的職能就那麼幾項,更別說長效管理和服務了。
讓王建華“頭疼”的則是,管理的內容越龐雜,城管與其他部門職責交叉的現象就越普遍,“力不從心”的感覺也就越強烈。
“比如佔道經營屢罰難禁,店外歸城管負責,店內由工商監管。城管來了,經營者搬進屋;工商來了,再搬到屋外。結果是城管、工商都沒法管,店照舊開張。”
“再比如拆除違建,這邊剛下達了《拆違通知書》,那邊卻以違建爲營業地址發放了執照。各部門配合起來不容易,執法難度可想而知。”
今年9月,崇文區城管大隊協調相關部門在東花市小區建了個早市,把遊商請進市場合法經營。這一變“堵”爲“疏”的措施收效良好,但要在全區推廣,城管卻做不了主。說白了,城管沒有審批權,只有監管權,如果得不到街道、工商配合,疏導不過是空談。
“城市的管理,秩序的建立,不能建立在末梢執法上,而要把規劃、許可、管理、監督綜合起來。”周繼東說:“按照國務院的要求,城管應該是一級建制。但本市的城管執法局是隸屬於市政市容管委下‘二級局’,難以協調一些一級部門,好多事其實是城管想管也管不了的。”
內憂:沒個“婆家”,監管乏力
黃祿軍是海淀區城管大隊學院路分隊的副隊長,他最怕同事問他“城管今後怎麼發展,會不會撤銷”?隊員們的擔心並非空穴來風,今年2月,本市新一輪機構改革啓動時,沒有把城管列入新的機構改革框架中。一時間,“城管可能被撤銷”的消息不脛而走。直到今年9月中旬,市政府纔在“三定”方案的附則中明確,市城管執法局仍是市市政市容管委下的“二級局”。
從“出生”至今,試點已12年還沒個“名分”,讓城管隊員十分喪氣。“雖然招收的新隊員必須擁有市公務員資格,走公務員待遇,但我們的身份到底是什麼?歸誰管?大家都說不清楚。”
記者在調查中發現,中央政府內並沒有設置主管城管的部門,也沒有一部全國性的城市管理法規。從全國看,城管的職能、權屬部門五花八門。單在本市,基層隊員的管理辦法就有三種:
在朝陽區,城管分隊與街道的關係緊密,它們被當作街道的一個部門,人員調動、獎金髮放都由街道管理。在崇文區,各分隊由崇文區城管大隊“垂直”領導,人、財、物均由大隊支配。而在豐臺區,城管分隊要接受城管大隊和街道的雙重領導,往往是人事方面聽大隊的,辦公經費還要到街道“化緣”。
城管發展的大方向是什麼?一些城管隊員戲稱他們是“找不到孃家,也找不到婆家”。沒有“孃家”,就沒人替他們從長計議;但問題的另一面是,沒有“婆婆”,誰來規範這支5000多人的隊伍?
如今老百姓對城管的評價不高,最常說的就是一句“城管素質差”。據2008年上半年統計,北京市行政投訴中心所接到的投訴中,涉及城管的投訴便佔到近三成。周繼東直言:“城管在執法的形象上,和其他部門差距加大。”
“這支隊伍怎麼帶?”曾讓王建華頗爲頭疼,由於在形象、執法方式、隊伍管理上都沒有嚴謹成熟的建制。從穿衣戴帽到建立標準,形成制度,他這個大隊長都得一點點摸索。
不可否認,這兩年市城管執法局出臺多項措施抓隊伍建設。去年在全市範圍內推行“柔性執法”、“五條禁令”;今年10月,又試圖通過規範行政處罰的計算方法,消減城管隊員在罰款上的隨意性。但在沒有“人事權”、“財務權”的情況下,“指導”的成效如何,顯然值得商榷。
長期在本市基層城管大隊調研的專家,中央民族大學行政法教授熊文釗認爲,城管目前是典型的“屬地管理”,城管分隊和大隊受制於地方政府特別是街道辦事處,給權力尋租、濫用執法權提供了土壤,上級的執法監督必然削弱。
另外,本市城管協管員已達5000餘人,不亞於正式隊員數量。這支龐大的協管員的隊伍,由各區和各街道管理,通常是“40、50人員”。由於人員結構的差異性及缺乏必要的培訓和規範,也容易造成一些違規執法現象的發生。
雖然“各有各的管法”,但城管的形象只有一個。大興鬧出黑車車主猝死事件,最終的苦果還得由所有的城管隊員一起消化。
突圍:北京的“大城管”探索
強大的輿論壓力下,各地開始以“柔性執法”來重樹城管形象,各種“創新”應運而生。有的城市發明了“眼神整治法”,有的城市組建了“老太太執法隊”,急於改善形象的城管,被網民調侃爲患上了“強迫症”:“不僅強迫做好事,有的地方還強迫城管隊員每天寫一篇毛筆字、一個月背誦10首唐詩。”
身處一線的老李認爲,城管不能光靠態度解決問題:“一旦執法人員砸掉了人家的飯碗,就跟人性不人性沒有多大關係了。在利益面前,態度甚至可以忽略不計。”更有城管隊員直言,沒點兒“力度”,根本完不成上級交辦的任務,完不成任務,考覈就通不過,在現行考覈體系下,文明執法猶如秀才遇見兵。
另一種思路是:強化城管權威。今年9月,廣州在“大部制”改革中,設立了隸屬於公安的城市管理特勤大隊,即“城管公安”。
無論是“鴿派”還是“鷹派”,這些改進的成效均被懷疑。正如一些網民質疑的,當“追打、暴力”成爲城管的社會代名詞時,這就不是哪個具體城管人員的問題了,而與城管的制度設計有關了。
今年8月,住房和城鄉建設部的一個課題組,提出了“大城管”方案,一度被媒體熱議。其核心內容是:成立城市管理委員會,由市長任“一把手”,統籌各職能部門,實現城管的管理權和執行權的統一。該項目負責人翟寶輝說,這一制度的核心是建立一種協調機制,在資源充分整合的情況下,爲很多問題提供解決之道。
讓專家們興奮的是,本市城管變法中的“崇文模式”和“順義模式”,或多或少的實踐了“大城管”理念,觸及了體制和職能問題。
崇文模式:放權街道
過去,隊員們執法回來,先跟王建華彙報“沒出什麼事”。如今,衝突的可能性正越來越少。在崇文區,城管執法已不再是城管一家的事了,公安、工商、消防、衛生……所有有行政執法權的部門都要參與。穿着各式制服的人組成綜合執法組,每個執法組40餘人,由街道辦主任擔任執法組“組長”。
“過去街道只是考覈員,現在成了指揮官。”王建華介紹說,街道綜合執法組有“四全”:全權,享有全部執法部門的執法權力;全時,24小時全天候巡查監管;全管,管理一切違法現象,沒有盲點;全責,考覈落到街道,街道負全部責任。
在2009中國城市管理髮展年會上,這種把城市管理放權給街道的新模式,被譽爲“城管突破”,獲得了中國最佳管理城市獎。
崇文區的相關負責人形容,綜合執法隊就像個有力的拳頭,使很多“老大難”問題得到了徹底解決。僅一年時間,在城八區市容環境衛生考評中,崇文從靠後的位置跳到了第一。去年,北京全市城管執法系統考評中,崇文也是狀元。
“各執法部門被綁在一起由街道考覈,很多頑疾從根本上得到了治理。”王建華認爲,“聯席執法”調動了各職能部門和街道的積極性,也推動了從突擊整治向長效治理的轉變。
順義模式:強化監察
相對於崇文在“怎麼管”上的突破,順義改變的是“管誰”的問題。
奧運會後,城市環境和秩序出現了“反彈”,這讓順義城管大隊大隊長周霆鈞睡不着覺。反思奧運期間各政府部門齊抓共管的局面,周霆鈞覺得,城管管誰的問題應有所轉變。
城管該管誰?形象地說,孩子不學好,是打孩子,還是教育家長?周霆鈞認爲,教育家長更重要。“許多城市頑疾是政府不作爲造成的,城管可以依靠監察手段,整合街道、鄉鎮、工商、市政等部門的資源,督促行政作爲。”
今年順義城管開始試水這一理念。對於有影響、難度大的、因不負責任、管理不到位出現的問題,向相關職能部門和屬地政府主管領導發送《責令改正通知書》,以圖文並茂的形式,“揭發”管理漏洞。
“剛收到城管大隊發送的《責令改正通知書》還真有些不適應。”順義區石園街道辦事處副主任周明遠說,鎮長把城管“挑錯”的照片,在大屏幕上逐一播放,給他們很大壓力。
“監察”要想讓各單位買賬,制度保障的“尚方寶劍”必不可少,在拆遷問題上,城管大隊就拿到了這麼個《實施意見》。該實施意見提出:區長擔任工作組組長,城管牽頭協調各部門,履行查處違建的監察執法職能。在城管監察下,供水、供電、供氣、供熱、電信等部門要切斷對違建的服務。公安、工商等部門不給違建辦理從事生產、經營活動的相關手續。該政策實施後,有效切斷了通過違建贏利的途徑。今年上半年,順義拆除違建80多處,10萬餘平方米,超過去年全年。
這一模式被媒體稱爲“城管管官”,70餘家媒體採訪了周霆鈞,專家評價也是褒貶不一。雖然受到置疑,但周霆鈞仍告訴記者:“將‘大監察’制度化的探索,仍在推進。 ”
城管變法應理念爲先
崇文和順義的城管改革,能否化解城管的積弊,仍尚待觀察。
國家行政學院教授王偉雖然支持“崇文模式”,但他也提出,執法效率提高的同時,也應設法保障流動攤販等被執法對象的生活。這就需要城市管理從“聯席執法”向“聯席服務”進行轉變。比如,“聯席執法”中的工商人員可以發揮自身優勢,爲攤販尋找生活出路。
至於“順義模式”,一些城管大隊隊長學習後搖着頭說“沒有可操作性”。現實情況是,有些城管分隊與街道關係密切,人、財、物均由街道管理,作爲街道下屬的一個部門,怎麼可能去監督自己的“衣食父母”?
各區縣大隊管理體制不同,很難說哪種模式能被推廣。熊文釗認爲,城管改革應以理念爲先,變革城市管理思維。如果僅僅是部門變了,執法權變了,但“行政高壓”的思維不變,對現狀將毫無裨益。因此,應當把城市看做一個整體,理順體制,統籌運作。
中國行政法學研究會會長應鬆年則表示,寓管理於服務等新理念,應是城管改革的方向,今後“執法型城管”必須向“服務型城管”轉變。爲了釐清城管行政權的邊界——應該管什麼、不應該管什麼,以應鬆年爲首的專家正在醞釀設計一部《城市管理法》。
罰不出個好秩序
——訪市政府法制辦主任周繼東
問:有人質疑城管執法的合法性,您怎麼看?
答:相對集中行政處罰權,來自《行政處罰法》。當年立法時,全國人大調研後,在《行政處罰法》中特地加上了第16條,肯定了“相對集中行使處罰權”的嘗試。《行政處罰法》就是這支隊伍成立的法律依據,從法理上來說,《行政處罰法》是基本法,全國人大已經授權的非常清楚了,城管執法的法律依據毋庸置疑。
問:制定《行政處罰法》時,您就是參與者,現在您怎麼看城管的困境?
答:城管只是城市管理體制中的一個方面,應該放在大環境中去研究,而不能就城管說城管。去年奧運會給我們的經驗是:城市管理是個系統工程,靠各部門的合力才能管好。
城管碰到的很多矛盾其實是政策不協調在執法中的反應。比如,沒給小商小販一個合理安排,這是城市政策問題,不是城管能解決的。解決城市管理困境,關鍵是各個部門相配合,疏通上游和下游,單靠末端執法,罰不出個好秩序。
問:崇文和順義模式怎麼樣?
答:崇文和順義的嘗試,都加強了綜合協調。在現行體系下,必須有個第三方,就像奧運時候的“08辦”,在各個部門之上綜合協調,建立跨部門的協同機制。
崇文把執法力量在街道層面整合後,城管和其他部門融合在一起,形成了配合機制。順義的“大監察”也體現了綜合管理的思路,方向是對的。
問:北京爲什麼不能由警察來負責城管這攤事?
答:1995年時,北京曾試行過巡警制,但沒走下去。巡警制進行不下去,一是警察有法定的職能,是武裝的行政力量,不能事事都把警察推到矛盾的前臺。另外,那時部門職能沒切分,大家都管,就會互相推諉。
問:我國是否需要一部《城市管理法》?
答:規劃部門有《規劃法》,水務部門有《水法》,但這並不意味着一定要有《城管法》。爲部門立法是計劃經濟的產物,今後法律將越來越綜合,立法者只考慮怎麼管理某方面的問題,不會爲某個部門立法。現在沒有一部專門的《城管法》,將來可能也不會有。
問:您認爲應該如何規範城管這支隊伍?
答:我給國務院法制辦提過幾點建議:希望他們能很好地總結“相對集中處罰權”的做法,希望國務院以一定的形式來肯定這種體制和模式,從全國層面能給城管指定一個管理部門,有一個部門去操心這個羣體的事,有個人管,比各地自行其是強。試行12年,城管也到了這個時候了。