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　　根據憲法和法律的規定,國家預算由國務院編制,提請全國人大審查批准;預算批准後,由全國人大常委會對預算執行情況進行監督。全國人大和國務院共同努力,確保取之於民的錢用之於民、用出效益。——題記

　　對一個家庭來說,全家的收支情況是一件大事;對一個國家來說,國家的『收支預算』舉國關注。

　　根據預算報告,2010年,全國財政收入74030億元,支出84530億元。對於關系如此巨額資金的『國家賬本』,作為最高國家權力機關的全國人大及其常委會是如何依法審查監督的?近年采取了哪些『硬』措施?怎麼對待社會各界對人大預算監督的期待?今後又如何進一步強化預算監督?帶著這些百姓極為關心的話題,新華社記者在大會期間與全國人大財經委副主任委員、常委會預算工委主任高強進行了近2個小時的對話……

　　『三個階段』——每個階段都要嚴把『關口』

　　記者:全國人大對預算審查的全過程是怎樣進行的?每個階段有什麼側重點?

　　高強:全國人大對預算的審查,分為前期准備、初步審查和大會審查三個階段。前期准備階段是預算工委的重點工作,主要是在預算報告和預算草案進入法定審查程序之前,分析預算執行情況、了解社會民眾對預算安排的期望,聽取部分國務院有關部門預算執行情況的通報,聽取財政部關於國家預算執行和預算編制情況的通報,就預算報告起草和預算草案編制交換意見、提出建議,並提出預算分析報告,為人大審查預算做准備。這一階段工作從去年11月初開始,到今年1月底結束。

　　初步審查階段是全國人大財經委召開全體會議,聽取財政部關於預算執行和預算安排初步方案的匯報,聽取預算工委的預算分析報告,在財經委委員審議的基礎上,提出預算審查意見。財政部據此對預算報告和預算安排初步方案做出修改。這一階段為期一個月。

　　大會審查階段是在全國人代會召開期間,各代表團和人大代表對預算報告和預算草案進行審議,提出意見。財經委根據審議意見,對預算報告和預算草案再次進行審查,並向大會主席團提出預算審查結果報告,經主席團審議通過後,形成預算決議草案提請大會表決。

　　人大審查預算的重點是:預算安排是否符合法律、法規規定;是否符合國家經濟社會發展要求和人民群眾的期望;預算執行是否符合人大預算決議的要求;預算收入和支出是否完整;為完成預算提出的政策措施是否可行等。

　　『關口前移』——盯預算從年頭盯到年尾

　　記者:全國人大對預算的審查主要是大會期間的一段時間嗎?夠用嗎?

　　高強:全國人大對預算實施有效審查,僅靠進入法定程序後的時間是不夠的。這就需要發揮全國人大常委會預算工作機構的服務功能和作用。我們提出對預算審查要『關口前移』。在進入法定程序審查前,我們就要加強與政府部門的交流溝通,從年頭盯到年尾。這就是『功夫在詩外』。

　　以今年為例,在預算報告進入程序審查前,財政部就向預算工委通報了兩次,向人大財經委匯報了兩次。

　　為了增強預算審查監督的實效,2009年,預算工委與財政部建立了預算審查監督工作的協調溝通機制,就預算執行、財稅預算立法、預算編制等問題加強溝通。僅我參加的部級層面的溝通一年就有10多次,司局級間的溝通更多。2009年幾乎每月都要和財政部門就預算執行情況交換意見,做到了審查監督的經常性。

　　比如,去年由於國際金融危機的衝擊,上半年經濟增速下滑,財政收入出現大幅下降,給完成預算帶來很大威脅。我們發現問題後及時與財政部溝通,建議他們既要落實結構性減稅政策,又要加強收入征繳,確保應收盡收。經過各級財稅部門的共同努力,克服困難完成了預算。

　　『提高層次』——賦予監督意見以法律效力

　　記者:近年來全國人大在審查預算方面有什麼『硬措施』?

　　高強:今年人大財經委改進了預算初步審查工作,將往年人大財經委的『初步審查簡報』改為財經委的『初步審查意見』,兩字之改,使財經委的初步審查具有了一定的法律效力。

　　以往,人大財經委將委員們提出的意見整理成初步審查簡報,送給有關部門。簡報反映的是委員們的意見,而不是財經委的整體意見,政府有關部門難以據此對預算報告和預算初步方案做出修改。今年改為以人大財經委的名義提出初步審查意見,將修改意見和建議反饋給有關部門並報人大常委會、國務院,政府部門按照初步審查意見修改預算報告和初步方案。

　　今年統計了一下,按照預算工委提出的意見和人大財經委初步審查意見,財政部對預算報告修改了上百處,預算草案也做了7處修改,包括加大社保、民生、三農等重點方面的投入。

　　『專題報告』——強化預算執行監督力度

　　記者:以往每年6月全國人大常委會在審議上一年決算報告的同時,聽取當年前幾個月預算執行情況的報告。今年起,常委會將聽取上年決算報告與當年預算執行情況報告分開,並安排在8月專門聽取預算執行情況報告。請問改動有什麼意義?

　　高強:這是體現人大常委會增強對預算監督的一項重要改進,以往在6月常委會審議決算報告的同時,聽取當年以來預算執行情況的報告,一是預算執行的時間太短,還不能全面反映全國預算執行情況。二是將預算執行報告和上年決算報告一起審議,大家關注的重點是決算和審計報告,對當年預算執行的審議不夠深入。三是在8月份對國民經濟和社會發展計劃執行情況和預算執行情況一並審議,便於常委會組成人員全面了解情況,提出的審議意見更具有針對生和可行性,監督效果會更好。

　　『尊重民意』——預算報告反映落實人大預算決議的有關情況

　　記者:我們注意到,今年預算報告專門增加了一部分,報告政府落實全國人大有關預算的決議的情況。這是政府對民意尊重的一個表現吧?

　　高強:這是今年預算報告的一個亮點,體現了政府對人大的尊重,也體現人大決議的權威性和嚴肅性。全國人大對某些問題作出的決議,政府有責任、有義務認真貫徹落實。

　　每年全國人大閉幕後,我們就監促財政部等有關部門,認真研究落實人大預算決議的具體措施,並將預算決議的各項要求分成哪些是當年必須解決的,哪些是以後研究解決或逐步完善,實行分類監督,取得了較好的效果。

　　『預算完整』——報告政府性基金預算

　　記者:今年的預算報告報告了政府性基金收支情況,特別是第一次報告了中央和地方在土地使用權出讓方面的收支情況。好像這是第一次報告?這透露了什麼信息?

　　高強:以往的預算報告主要是一般公共預算。今年國務院向全國人大報告了政府性基金預算、中央國有資本經營預算,這是第一次,體現了國家預算逐步趨於完整。政府收支除了一般公共預算收支以外,還有大量的預算外收支未納入預算,不向人大報告,脫離人大監督,執行中也有很多不規范的問題。今年國務院將預算外收支通過不同形式納入預算管理,向人大報告並接受監督,對於增強預算完整性、預算執行的規范性和預算監督的嚴肅性有重大意義。這也是國務院落實人大預算決議的一個具體表現。

　　中央和地方土地出讓收支是第一次向人大報告,有些收支編制得不夠細,不夠完整,今後還要逐步改進。但與過去相比,已經是非常大的進步。

　　中央國有資本經營預算目前覆蓋的范圍還比較小,只限幾個行業,國有企業稅後上繳比例還比較低,稅後利潤分配還不夠規范。今後應逐步擴大覆蓋范圍,提高上繳比例,規范企業稅後利潤分配。

　　關於試編社保基金預算,近幾年還不具備向全國人大提交審查的條件,因為社保預算編制與社保制度的完善是緊密聯系在一起的。

　　『預算公開』——國家預算表將在人大批准後15天內向社會公開

　　記者:今年人大的預算審查報告有哪些創新?又提出了什麼『硬措施』?

　　高強:今年的預算審查報告不僅對上年預算執行和當年安排做出實事求是的評價,對人代會批准預算提出建議,還針對預算編制、預算執行和預算管理上存在的問題提出改進建議。審查報告作為人大決議的一部分,經大會批准,也具有一定的法律效力。

　　今年審查報告提出,預算經人大批准後,要在15日內向社會公布,使社會民眾及時了解國家預算的安排情況,加強社會對預算執行的監督。

　　國家預算是公共資金,取之於民、用之於民。尊重人民群眾的知情權、監督權是應有之義。過去對此重視不夠。

　　記者:去年廣州市財政局公布市級部分政府部門的預算,引起極大反響。您怎麼看這件事?

　　高強:去年廣州市財政局公布市級部分政府部門的預算,一時間好評如潮。其實,經人大批准的預算向社會公開,本是政府部門應盡的職責,引起如此大的反響,一是說明預算公開工作還遠沒到位,二是說明社會民眾對預算關心的程度越來越高。政府部門必須認真對待,切實研究解決。

　　『限期撥付』——避免『年底突擊花錢2萬億』的誤解

　　記者:去年,很多媒體報道12月突出花錢2萬億元的問題,請問這是怎麼回事?

　　高強:其實這是一種誤解。由於去年預算支出增加較多,而支出進度較慢,按人大批准的預算比較,到11月底全國財政還有2萬億元沒有花出去。大家以為要在12月份突擊花出去。實際上很多錢要結轉下年使用。

　　這件事對我的觸動很大,說明隨著我國民主法治的不斷增強,加強與民眾溝通是必須高度重視和加強的一項重要工作。

　　這件事也暴露了一個問題,就是財政支出進度太慢,有不少預算安排的資金當年不能發揮效益,存在國庫裡。這是必須盡快解決的問題。在今年的審查結果報告明確提出,各項轉移支付支出和代編預算要在6月30日以前下達完畢,加快預算下達和資金撥付,對於推動加快預算執行進度,提高資金使用效果,促進各項建設事業發展,都將發揮很大作用。

　　『完善科目』——2011年政府要報告公務開支情況

　　記者:『三公』開支一直是社會公眾關注的熱點,請問在公開行政開支方面人大監督將有何行動?

　　高強:群眾關注預算公開,希望『我們想知道的事,就能夠知道』,例如政府的行政開支等。對於社會民眾關注的『三公』開支問題,我認為並不是政府部門不想公開,而是現在的預算科目不夠細,在預算科目中有政府購置費支出,卻沒有汽車購置費支出,有外交支出,卻沒有出國經費支出。在這種情況下,政府部門即使想公開,也做不到。

　　為此,今年預算審查報告要求,2011年政府要向全國人大報告政府公務開支情況和基本建設情況。要做好這件事,政府部門要做大量基礎工作。明年的預算報告要單獨有一個附表,反映這幾項大家關心的預算支出情況。

　　『重大修改』——『預算外收入』將告別歷史

　　記者:請透露一下預算法修改的進展?

　　高強:預算法的修改稿已起草完成,很快就要廣泛征求意見。修改將突出三個重點:

　　一是增強預算編制的完整性。規定所有政府收入和支出都要納入預算,向人大報告,接受人大和社會監督。這項法律實施後,在我國存在多年的『預算外收支』將成為歷史。

　　二是增強預算執行的規范性。現在有不少地方,沒有嚴格按人大批准的預算執行,政府調劑餘地太大。特別是每年收入超收的數額很大,這些錢的使用沒有編制調整預算,也沒有報人大常委會審批。在預算法修改中對預算調整做了明確規定,強調人大批准的預算未經法定程序不得變更,強調各級政府的預算總支出如有變化應編制調整預算方案,報同級人大常委會批准。

　　三是增強預算監督的嚴肅性和有效性。規定了監督內容和方式,增加了對違反預算法規定的情形和處理的原則。

　　『車之兩輪』——健全人大與政府的監督支持關系

　　記者:你曾長期在財政部門從事預算工作,後來又當過部長,現在又在人大從事預算監督工作。您如何看待人大與政府部門的關系?如何看待人大監督在國家工作中的地位?

　　高強:國家好比一輛車,而人大和政府好比是兩個『輪子』,一個是人大立法監督,一個是政府依法行政。兩個輪子必須協調一致,高效運轉,纔能保障國家健康穩定發展,纔能維護好人民群眾的根本利益。

　　人大與政府的關系是既監督又支持的關系。兩者職責不同,但根本目標一致。人大監督政府的目的,是通過推動政府改進工作,體現對政府的支持;人大支持政府的主要形式是實施有效的立法和監督。這就是寓支持於監督之中。人大對預算的監督,是善於分析和發現預算編制和執行中存在的問題,及時了解社會群眾對預算的期望和要求,推進政府部門編制國家預算能體現人民群眾的意願,使執行預算能落實人大決議的要求,保障預算安排符合黨的重大戰略方針政策,符合經濟和社會發展需要,符合廣大人民群眾的期待。

　　我長期從事財政管理工作,了解財政工作中存在的一些不足,也理解財政工作的難處。預算監督應該堅持前瞻性與可行性的統一,逐步推動預算的完整與規范,逐步使監督機制更加經常化、制度化。

　　新聞回顧：　　中國財政部門年底將突擊花錢2萬億

　　摘要：近日財政部數據顯示，前11個月全國財政支出為56235.97億，而今年全國人大批准的支出預算為76235億。這意味著全國財政部門或將在剩下的1個月突擊花掉2萬億元。對此，財政部長稱將加強管理嚴防"突擊花錢"。