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『《違法行為教育矯治法》的起草工作已經開展了幾年,上一屆和本屆立法規劃都被列了進去,目前已經列入了今年的立法計劃,立法速度會加快。勞教制度改革也已經列入正在進行的司法改革進程中。』3月10日,全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛的這一表態,使已經連任三屆全國人大代表的遲夙生深感欣慰。作為一名從業31年的律師,長期關注勞動教養制度的遲夙生今年再次提交了『盡快制定《違法行為矯治法》』的議案。
和遲夙生一樣,全國人大代表、重慶大學法學院院長陳忠林從2004年開始,4次提交議案,呼吁對勞教這個『法律依據先天不足、運行機制有悖法治基本要求的制度進行徹底改革』。
3月9日晚,由中國社會科學院農村所社會問題研究中心等單位主辦的一場研討會在北京舉行。4名代表委員和一些專家學者互動交流,呼吁勞教制度應盡快『脫胎換骨』,進行變革。
早已失去合法性的勞教制度仍在廣泛使用
中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任於建嶸對勞教制度進行研究,源於對信訪制度的調查。2009年,他公開出版了《中國勞動教養制度批評——基於100例上訪勞教案的分析》一書。
於建嶸在收集這些案例時,心情十分復雜和沈痛:『這些控訴事實我們暫且不提,僅僅從文字中表現出來的憤怒和不滿,就能產生強大的心理共鳴。』
他通過收集到的因為上訪而被勞教的案例發現,在一些地方,『對上訪人拘留、勞教的時候毫不手軟,而他們反映的問題卻遲遲得不到公正合理的解決。』
在對100個案例進行調查和觀察後,於建嶸認為,勞教制度創立50多年來,一直被當做維護社會治安秩序,進行社會控制的重要手段;但隨著法制化進程的推進和依法治國方略的實施,其存在的合理性與合法性也面臨越來越嚴峻的考驗。『應從現代法治國家建設的高度盡快廢除』。
在他看來,勞教制度的產生和發展大致可以分為兩個階段:作為政治斗爭工具的勞教和作為社會管治手段的勞教。1955年,作為政治斗爭工具的『勞動教養』政策被第一次明確提出。當時中華人民共和國成立不久,為保障政權穩固,國家開展了一系列肅清敵視新政權的反革命壞分子的運動。而作為社會管治手段的勞動教養在1978年黨的十一屆三中全會以後被提出——經1979年11月29日全國人大常委會的批准,國務院於當年12月5日公布了《關於勞動教養問題的補充規定》,並將1957年頒布的《關於勞動教養問題的決定》重新發布實施。
此後,國務院和公安部又相繼制定發布了一些關於勞動教養的法規文件,其中對勞教制度恢復發展影響最大的是以下兩個:1980年2月29日國務院發布的《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》,和1982年1月21日經國務院批准轉發公安部的《勞動教養試行辦法》。後者由於規定較為詳盡,多年來被作為判定是否勞教的主要依據。
2005年3月,在第十屆全國人民代表大會第三次會議上,《違法行為矯治法》被列入全國人大常委會2005年立法計劃,但立法進程緩慢。
一個決定實施半個世紀,一個試行辦法試行近20年,近年來,勞教制度一直備受批評。2000年《立法法》實施後,由行政法規規定限制人身自由的行政處罰和強制措施,已經失去合法性基礎。2007年12月4日,60多名法學專家、律師提請全國人大對勞教制度進行合法性審查。
2009年3月,部分十一屆全國人大代表再提議案,在《全國人民代表大會法律委員會關於第十一屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》中,有這樣的表述:『關於制定《違法行為矯治法》的議案3件。議案提出關於改革勞動教養制度,制定《違法行為矯治法》,對社區矯治作出法律規定等建議。中央部署進行的司法體制和工作機制改革已明確提出「將勞動教養制度改革為違法行為教育矯治制度」。制定《違法行為矯治法》已經列入本屆全國人大常委會立法規劃。法制工作委員會將繼續會同中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等有關方面調查研究,聽取各方面的意見,做好法律草案的起草工作。』
遲夙生也認為,改革勞教制度非常迫切。因為近年來,一些地方政府已經將勞動教養作為掩蓋社會矛盾、堵塞老百姓呼聲的高效方式高頻率使用,遇到長期上訪戶,讓設在公安局的勞動教養委員會蓋上章,馬上就送進了勞教所。
哪些部門能成為實施矯治的機關?
據了解,目前,勞動教養管理委員會在我國作為勞教的管理機構,由公安、民政、勞動部門負責人兼職組成。其主要權限有兩項:一是審查批准收容勞教人員;二是批准提前解除勞教,以及延長或減少勞教期限。
這兩項職權,形式上由公安部門和司法行政部門以勞動教養管理委員會的名義行使;實際上,公安機關既是勞教的審批機關,也是對不服勞教決定而申訴的復查機關,同時又是錯誤勞教的糾正機關。
多名法學專家認為,這顯然不符合分權制衡的原則。公安機關一家行使勞教審批權,容易導致『不夠勞教條件的,作了勞教處理;本應追究刑事責任的,降格勞教處理』。
因此,『改革第一步是首先司法化,將決定權從公安機關分離出來,至少允許勞教人員有請律師的權利,有要求公開審查和法庭裁斷的權利。』中國社會科學院法學研究所研究員劉仁文說,勞教制度改革的根本在於不能再讓公安機關『獨裁』。
李飛表示,正在起草過程中的《違法行為教育矯治法》主要是對有違法行為,特別是一些屢教不改,但是又不夠按照刑法進行處罰的,針對特定的情況,采取教育矯治的辦法,使他們能夠改變自己過去的一些屢教不改的行為,減少和預防犯罪。
陳忠林在2004年提出的議案題為《制訂<強制性社會預防設施法>》。去年他提出的議案叫《制訂<強制性預防措施法>》。『對那些「大錯不犯、小錯不斷」、「氣死公安、難倒法院」的人,通過勞教加以改造是較現實的選擇。用立法對勞教制度進行改革是可行的,這部法律叫哪個名字不重要,關鍵是要確立一個中立的部門決定是否對某人實施勞教,並且賦予他救濟的權利。』陳忠林說。
多年來,勞教立法爭論的焦點一直圍繞是『司法化』還是『行政化』展開,兩種觀點始終處於膠著態勢。
曾參加過2004年《違法行為矯治法》草案修改的司法部司法研究所所長王公義透露,目前,我國勞動教養的審批權由公安機關一家掌握,缺乏有效的監督和制約。勞教期限長達1年至3年,必要時還可延長1年,其嚴厲程度高於管制、拘役、緩刑等刑罰措施。《違法行為矯治法》增加了被勞教人員的申辯權,被公安機關決定勞教的人員對決定不服可以申辯,還可以到法院申訴,由法院來裁決是否應該勞教。同時,該法規定當事人本人可以申辯,也可以請律師來辯護,還可以申請聽證。這樣決定的程序『准司法化』了。
2009年,陳忠林和遲夙生一起參加了全國人大常委會法工委的有關《違法行為矯治法》的研討會。陳忠林透露:『在這次會議上談到了一些具體問題,比如實施矯治的對象范圍是哪些、期限多長,這些問題都基本達成一致。但有一個分歧是,決定矯治的機關由哪些部門組成?設在哪裡?這是立法中最大的焦點。』
遲夙生表示,勞動教養委員會主任一般是由當地主管政法的副市長擔任,副手是當地公安局局長,如果不服勞動教養決定,理論上是可以起訴到法院,法院有撤銷的權限;但在實踐中,被勞教者很難有尋求司法救濟的機會。
『我承辦過許多案子,人抓進去了,要勞教了,勞教制度中沒有律師會見制度,如果我要代理被勞教人提出行政訴訟,得寫起訴書。但是我見不到被勞教者,作為原告的他簽不了字。現實中對勞動教養的監督是很少的。』遲夙生說。
基本沒有監督的勞教制度亟須新法規范
全國政協委員、蘇州大學法學院教授楊海坤認為,制定《違法行為矯治法》極其迫切的是要盡快改變由公安機關一家享有勞動教養中所有決定權力的現狀。
在中國社會科學院農村所社會問題中心秘書長李人慶看來,如果立法都是針對被懲罰對象,沒有針對實施者的限制和制衡,制定出來的任何法律都是有害的。
全國政協委員、四川省律師協會副會長施傑和全國政協委員、中南大學法學院教授胡旭晟均表示,改革勞教制度異常艱難的原因在於立法機關難以處理部門利益之爭,制定《違法行為矯治法》必須考慮『從更高層面解決部門利益、地方利益之爭』。
遲夙生表示,根據現代法治的基本要求,涉及公民基本人身權利法律關系的調整,應當由司法權用法定程序來進行保障和監督,『《違法行為矯治法》要真正制定好,各方面利益平衡將是一個很難的過程。為了人民的幸福和尊嚴,亟須這部法律的出臺。』
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