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在這一個月的『問策於民』中,1993年的綱要又被人提起。人們發現,『這個綱要提出的目標有多少沒有實現,為什麼沒有實現,並沒有評估過』
3月28日,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(下稱《綱要》)第二階段公開征求意見結束。各界對這個征求意見文本的熱議,不乏透徹的分析和中肯的評價。
『育人為本』能否真正到位
有一種意見認為,在一些關系教育發展的關鍵點上,《綱要》還存在理念不清、概念模糊、改革路徑不明等問題,因此很有必要在第二階段征求意見中增進共識。其中《綱要》在『總體戰略』部分提出的工作方針『育人為本』能否真正到位,就引發了相當多的點評。
『人的發展和自由是教育的目的,而不應該只是把被教育者當作開發人力資源的工具、手段來培養。』清華大學公共管理學院教授賈西津認為,關於教育指導思想的表述,除了要體現黨的理論和中國特色社會主義,還要體現以人為本這個教育的基本目的。為人的生活做准備,使人能為社會所用,這個原則屬於教育的共性,應該在《綱要》中有所表達。
就《綱要》『體制改革』部分『考試招生制度改革』一章中沒有對考生報考改革加以論述的問題,北京大學政府管理學院教授顧昕表示,『我們不光要落實大學招生自主權,還要落實考生自由選擇權,讓學校有選擇、考生沒選擇的高考制度是不完善的。中國人可以獲得發達國家好幾個錄取通知書,這種事情考中國的高校卻不會有,因為受制於我們的體制。我們高考制度的殘酷性在於把考生推上獨木橋,讓他戰戰兢兢、如履薄冰,還要他學會調適好自己的心理承受能力。文本有必要補上「考生報考改革」的內容。』
『春天來了,孩子們又要面對一個尷尬的春天,因為幾乎所有中小學校都不敢組織戶外踏青活動。』中國青少年發展研究中心主任孫雲曉,對我國中小學生的社會實踐被壓縮到如此空前的低水平深感懮慮。他說,『這個現象在世界各國教育界看來都是很荒唐的,它無非涉及有沒有財政專款給學生上保險、有沒有法規提供安全訓練的保障兩個問題。我在10年前就提出過這類建議,卻至今沒有在《綱要》中體現出來。』
『2009年,全國學前教育三年毛入學率只有50.9%,農村還要低很多,這個問題在學界已經討論了一年多。』中央教育科學研究所研究員高峽認為,如今『重點發展農村學前教育』出現在《綱要》『發展任務』部分的第三章中,不能只是一個方向性的口號,更重要的是要有解決的路徑。比如布局問題,現在農村基本上還是以鎮中心為主,按照這樣的模式建造幼兒園,居住在村裡的幼兒要麼選擇放棄,要麼選擇寄宿。可見,這種布局模式並沒有真正考慮到孩子的利益。
『我建議把《綱要》中對學前教育的「政府主導」改為「政府為主」。』教育部基礎教育質量監測中心副主任胡平平說,2003年開始實行的『政府辦園為骨乾,社會力量辦園為主體』的辦學體制,也是源自『政府主導』的政策,結果很快導致了全國城鄉幼兒『入園難』。如果仍然停留在『政府主導』,由於受以前政策慣性的影響,多年來形成的這種對學前教育規模的擴大基本不規劃,甚至對新聘的教師基本不投入的局面就很難改變。
不該缺失的基本原則
《綱要》對一些核心問題缺乏明確的表述,文字上『繁簡失當』被一些人認為是一大缺憾。比如在『保障措施』部分『重大項目和改革試點』一章中提出『成立國家教育改革領導小組』,作為一個全新的組織保障機構,這個領導小組究竟設在教育部還是國務院?其功能是『審批』改革,還是破除改革中的阻力?是推進中央向地方放權,還是政府向學校放權?政府在放權給學校後,以怎樣的方式管理學校?這些疑問都有待回答。
『《綱要》在「保障措施」部分提到要「大幅度增加教育投入」,卻沒有明確一個重要的教育資源配置原則。』賈西津認為,到2012年達到GDP的4%,不論比國家財力的增長水平還是國際比例的平均水平,都不是一個很高的數字。除了總體數字,還有必要規定教育投入的分配原則,比如多少投在教育最基本的普及上,多少投在最高端。
中國社會科學院研究員餘暉也提出了類似的意見。他說,《綱要》提出一些發展指標的同時,必須有相應的預算指標,比如到2012年財政投入佔『4%』,這個總額是多少、如何分配?分配到基礎教育、職業教育、高等教育等領域也要有預算。《綱要》不寫清楚這些問題,最後很容易給各行其是的執行者鑽空子。
『《綱要》在「體制改革」部分有關「民辦教育」的兩節中,體現民辦教育平等地位還是非常不夠的。』賈西津說,比如規定對民辦教育如何依法管理,似乎是與管理公辦教育完全不同的套路,什麼設立董事會、推進監理制度之類,這些特殊的規定,恰恰反映出對民辦教育的一種歧視。落實民辦教育與公辦教育的平等,本應在學校的地位、辦學體制、師資流動性這些方面都一視同仁。然而《綱要》卻在『義務教育師資流動包不包括民辦學校師資』這一政策關節點上沒有明確。
北京語言大學教授謝小慶作為二十多年追蹤研究高考的專家,對於《綱要》沒有關注到考試的質量很不滿意。他強調,國家2003年頒布了《行政許可法》,可在高校招生中違反這個法律的行為太多了,不能依法清理違法者是政府的缺位。此外還有不合格的考試大量存在,對於考試的質量政府也從來不監管。考試的質量往往關系一個人的命運,政府不僅要監管冰箱、彩電的質量,更要通過建立一個教育質量監管機制監管考試的質量。
浙江工貿職業技術學院院長何向榮建議《綱要》在『發展任務』部分的『職業教育』一章中,增加一句話:『建立職業教育集團利益相關運行機制,推進校企一體化教育流程變革。』他向本刊記者解釋說,現實中校企合作一頭冷一頭熱、工學結合兩張皮的問題所以普遍存在,是因為缺少多方利益共享的保障機制。成功的試驗證明,通過組建資產型、契約型、資產+契約型等多種類型的職業教育集團,可以促進職業教育從校企合作到校企一體化的轉變。
切忌『規劃規劃,牆上掛掛』
『一個《綱要》不可能對所有的教育問題做出解答,每一個教育的問題也不可能因為一個《綱要》就迎刃而解。在今後的落實過程中,新的問題會不斷出現。』參與過《綱要》起草的中國高等教育學會副秘書長葉之紅說。
面對本刊記者『《綱要》實現預期效果的可能性有多大』的提問,更多的學者表示懮慮,感到『底氣不足』,有的則表示『有總比沒有好』。
有人擔心:『《綱要》會不會在發布後被束之高閣?』理由是:其一,這個《綱要》不是改革開放後的第一個,比如1993年的綱要,提出的目標有多少沒有實現,為什麼沒有實現,並沒有評估過。如果今天這個《綱要》同樣不做階段性評估,不做最後的盤點,不認定並追究失職者的責任,就會失去實質性的意義。其二,《綱要》回避此前教育改革遺留的重大問題,比如『普九』數百億元欠債的償還、高校數千億元貸款的償還等。
提起1993年的綱要提出的世紀末教育財政投入要達到GDP的4%,至今沒有兌現,以及綱要期限內出現若乾始料之外的改革(比如高校並校、高校大擴招、費改稅對農村教育的衝擊等),參與過國家醫改方案起草的餘暉說,此次《綱要》跨了3個五年規劃,許多事情要下一屆政府去做。在下一屆政府的執行中,這個《綱要》的權威性、可執行性還有多少,都是值得關注的方面。
『《綱要》不能回避一些制度建設的具體路徑。』21世紀教育研究院院長楊東平教授說,比如,把以人為本的教育理念變成現實,需要通過哪些具體路徑的構建?要有具體的路線圖和時間表,否則很容易成為大家說說而已的文件語言,從而出現『規劃規劃,牆上掛掛』的情形。
餘暉說,『《綱要》應該增加一個「名詞解釋」,在醫改過程中我提了多少次,醫改辦接受了我的建議,做了11個名詞的解釋,最後公布還是沒有拿出來。《綱要》也要就政校分開、行政化管理等詞的內涵,給各界一個標准化的「名詞解釋」,否則任由大家一詞各表,達不成共識,落實起來就名不正言就不順了。』
《綱要》『發展任務』部分提出的義務教育『實行縣(區)域內教師和校長交流制度』,這項政策強調了許多年,操作中卻難有推進。北京一中原校長王晉堂指出,其阻力就來自集中了優質教育資源的重點校認為這樣做是削峰填谷。高峽認為,靠教師流動解決均衡化問題是治標不治本的。
至於《綱要》提出義務教育要『切實縮小校際差距,著力解決擇校問題』,廈門大學教育研究院鄭若玲教授認為,擇校的根源是資源配置不公,擇校帶來的最嚴重後果是對孩子的成長十分不利。從1993年國家推出教育規劃綱要算起,社會上義務教育的擇校現象延續了十多年,少數重點校通過收取擇校費,輕而易舉地獲得了巨額收入,從未受到遏制。一個維護既得利益者的錯綜復雜的潛規則體系,成了少數重點校以及教育主管部門謀得暴利的『近水樓臺』。
楊東平認為,教育公平意味著要打破這個『利益格局』,注定會受到這個『特殊利益集團』頑強抵抗。比如2006年新修訂的《義務教育法》規定取消重點中學,卻擋不住各地的優質教育資源繼續向名亡實存的重點中學傾斜。一些地方政府解決擇校問題不是做不到,而是不想做。如果未來10年這方面的改革仍沒有足夠的勇氣、耐心和信心,『解決擇校問題』的表述就只會是『掛在牆上』的一紙宣言。
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