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布什及夫人2月23日乘專機抵達華盛頓，從而結束了30個小時的中國之行。布什訪華的意義定性爲:“積極的、建設性的和富有成果的。”更高的評價則集中於布什中國之行成行之前——美國駐華大使雷德說，這是中美兩國發展建設性合作關係進程中的“又一個里程碑”。 在這些相對抽象的用語背後，還是可以找到較爲充分的信息披露。更多的重要性在於，雷德說，“9.11”恐怖襲擊事件後，反恐是中美合作的一個典型領域。 《洛杉磯時報》2月18日的報道說，即將訪問中國的美國總統布什，希望此行能夠與中國達成協議，在北京設立聯邦調查局辦事處，與中國在反恐與保安課題上取得進一步合作。FBI能否在中國設立辦事處由此成爲這一典型領域的典型事件。不過直到布什返程，這一點始終沒有官方明確的說法。能夠得到證實的是，有關人士稱，FBI設立中國辦事處確實成爲布什此行和中國領導人會談的一個重要議題。 第27個？ 美國反恐事務協調官弗朗西斯.泰勒的一個重要角色是:中美聯合反恐的信息傳遞者。去年12月5日到6日，泰勒率團訪華。12月6日他在接受《環球時報》記者馬娟娟等人採訪時說，(我與中國官員)見面的主要目的是爲探討我們在哪些方面可以加強反恐合作。過去的兩天，我們進行了非常廣泛的交談，認爲兩國政府在情報交換和司法方面可以加強合作。 對泰勒之行，國外媒體報道更具體到了FBI話題——泰勒在北京表示，美中已同意每半年舉行一次反恐怖主義雙邊諮商，“對美國希望聯邦調查局能派員在美國駐北京大使館擔任‘法律參事’，中國政府表示將積極考慮。”此外，兩國也同意成立“中美金融反恐怖主義工作小組”。泰勒認爲，美國駐北京大使館增設“法律參事”，可以提升兩國執法合作的效率。 用雷德的話來說，中國和美國都是恐怖暴力的受害者，都面臨着國際恐怖主義威脅。自去年“9.11”以來，兩國領導人之間直接和經常性的對話成爲彼此合作的核心部分,兩國在這一領域的雙邊合作在許多層次上史無前例。FBI在北京設立聯邦調查局辦事處在某種意義上成爲“史無前例”的一個說明。也被媒體認爲是布什訪華的一個焦點。
中國現代國際關係研究所反恐怖研究中心主任李偉向記者介紹了美國聯邦調查局在國外26個城市設立的辦事處，其中包括雅典、香港、巴黎、羅馬、東京和伊斯蘭堡等地。每一個海外辦事處的增設都成爲一個相當量級的新聞。李偉記得，1994年聯邦調查局設立的莫斯科辦事處，已經是聯邦調查局在國外的第24個辦事處，當時李偉爲此還專門撰寫了分析性文章。在李偉看來，這些辦事處一方面起與當地司法部門聯絡作用，另一方面還參與對國際毒品走私和犯罪團伙的調查。而實際上，在相當長的時間之內，聯邦調查局的主要職責還是對付毒品走私和非法移民。
一位剛剛從美國進行學術交流歸來的法學專家從美國同行那裏瞭解到，聯邦調查局的國內組織網絡分爲總部、地方分部和派出所三大部分。聯邦調查局在美國本土和波多黎各設有56個地方分部，各分部內通常都有一個反恐怖分隊，這些地方分部的下一級便是遍佈全國的400個派出所。李偉提供的數據是，自1994年起，聯邦調查局特工人員增加約10%，到1996年9月30日，其總人數估計達到了10662人。
人數增加是反恐力度加大的一個側面例證。
李偉詳細列舉了聯邦調查局,甚至是國際警務合作工作重心的變化:最初美國的重點是反毒品和反非法移民;90年代以後，洗錢問題躍升爲另一個關注重心。到今年1月29日，布什向國會參衆兩院發佈國情諮文，就美國當前的經濟局勢、反恐鬥爭以及國內安全等問題系統地闡述了政府主張，“反恐成爲一項國家任務”，章楓(化名)說。
其實在1996年8月，美國聯邦調查局局長弗裏和中情局局長多伊奇就在國會作證時說，俄羅斯和亞洲的黑幫對美國構成的威脅越來越大，當時的克林頓於是強調說，恐怖主義、有組織國際犯罪和毒品走私活動目前正更加頻繁地聯成一體。克林頓責令聯邦調查局來領導反恐怖主義活動特別小組。章楓駁斥了一種認爲美國將反恐怖工作歸屬於中情局的說法。他猜想這種說法的產生可能是基於一種現象:中央情報局幾乎在世界各地都有情報人員，另一個重要的機構毒品管制局也在50個國家設有71個辦事處，“在華盛頓總部就有5000多人，比中國的機構龐大多了”。與前兩者相比，聯邦調查局駐海外辦事處的數量是很小的。實際上，章楓說，中情局是內閣機構，與司法部平級，聯邦調查局則歸屬於美國司法部。美國聯邦一級對付恐怖活動的責任歸司法部長，作爲聯邦政府首席執行官，司法部長負責協調全國的各類執法活動。司法部長授權聯邦調查局爲打擊恐怖活動的首要政府機構，具體地說，聯邦調查局既負責調查美國國內的恐怖主義組織和活動，還有權調查境外針對美國公民的恐怖行爲。很重要的一點是:聯邦調查局有執法權，中情局沒有。
觸角的伸縮
聯邦調查局在中國設立辦事處將會帶來怎樣的影響？目前給出答案爲時尚早，李偉的看法是，它“不可能像我們想象的那樣，會有什麼翻天覆地的變化”。
反恐怖有兩方面含義，一是防範可能發生的恐怖行動，二是爲在事件發生後能高效率地作出反應。“前者要求大量的情報蒐集，後者則要求有效的行動。”這些內容具體到聯邦調查局的海外辦事處，不可避免地要涉及到合作方式的問題，在中國也不例外。
李偉認爲，中美反恐合作主要會在三方面展開:情報合作、司法合作和反洗錢。
聯邦調查局調查的焦點集中於恐怖組織的非法行爲。在調查中，聯邦調查局非常注重蒐集有關恐怖組織的人員、聯繫、活動、背景及經費來源等資料，因爲這些不僅可以作爲日後起訴的證據，也爲以後防止類似事件建立了資料庫;危機事件發生後，聯邦調查局也有能力迅速及時地做出反應。
有資料顯示，聯邦調查局在美國18個駐外使館中派駐了法律參贊。他們的主要任務就是與所在國司法、情報、安全機構保持聯繫，互通情報。
在國內，聯邦調查局的反恐怖組織機構則高效運作:其華盛頓總部設有反恐怖處，負責全國範圍內的反恐怖政策指導和行動協調。該處管轄聯邦調查局的犯罪調查部，下設的各組分管調查、計劃、研究分析、培訓以及行政財務事務。
對於國際上的合作，李偉認爲，自“9.11”之後，包括情報合作在內的各種反恐怖合作方式已有一定基礎。加強情報合作成爲國際社會的一個普遍傾向，洗錢問題總是與國際販毒、有組織犯罪等聯繫在一起，而打擊恐怖主義，反洗錢是治本的一項措施。李偉說，中國和美國在反洗錢方面的合作在FBI計劃設立駐北京的辦事處之前，就在進行之中。
李偉由此提出了新的國家安全觀概念——傳統的國家安全是指軍事安全和領土安全，而新的國家安全觀念則要把經濟安全、環境安全等都納入進去，有組織犯罪也涉及到國家安全範疇。洗錢幾乎牽扯到有組織犯罪的方方面面，反恐怖相應地也必須同反毒品、反幫派、反地下錢莊、反人口走私等聯繫起來。美國國務院1998年在《國際麻醉品控制戰略報告》中列述了世界各國洗錢犯罪的狀況，驚呼全世界一年內洗錢犯罪數量竟高達3000～5000億美元，“幾乎相當於我國一年GDP的50%！”章楓說。
恐怖主義在這其中所佔的份額估計也很可觀。而在反恐怖合作方面的反洗錢措施內容比較豐富，李偉所掌握的有:申報制度和可疑交易報告制度——金融機構發現經手的資金等可疑時，應向金融監管部門進行報告的制度。司法合作具體到中美兩國，主要是指犯罪分子的引渡，對罪犯的處置問題——其達到的目的是:讓恐怖分子作案後無處藏身。
李偉補充說，FBI在北京設立辦事處不會僅僅限於反恐怖，反毒品，反有組織犯罪也應當是其所開展的工作。從積極的意義上評價，FBI設立北京辦事處，觸角伸向中國，中美兩國蒐集資料的不同方式由此能夠更方便地交流，雙方關係也會更加密切。從更高層次看，這也是中美在國際社會上協同一致的一個方面。
不論FBI的觸角伸展程度如何，李偉說有一個前提是:它只是一個起聯絡、交流作用的一個媒介，其運行方式必須要按中國法律法規運行，在中國，它是沒有執法權和司法權的。
後阿富汗時代的問題
在反恐怖和打擊犯罪方面，幾個國際組織中都有聯邦調查局的觸角——這也是FBI進行反恐怖的國際協調的一個步驟。包括TREVI組織——歐共體國家間對付有組織犯罪的一個國際合作機構，TREVI是恐怖主義、激進運動、極端主義和國際暴力幾個英文字的字頭。在該組織成立10年後的1986年，美國以觀察員身份開始積極參與其中。昆提科工作組——這是FBI於1979年發起的一個由數個國家司法和情報官員參加的年會，參加國包括幾個歐洲國家以及加拿大、澳大利亞和美國。恐怖主義始終是這個小組年會上的一個重要議題。
國際刑警組織在其中最不容忽視。現有179個成員國的國際刑警組織於1986年在其法國總部創立了一個反恐怖組織，其職責是幫助和推動世界各國的反恐怖行動。目前該組織的負責人就是一名FBI探員。
國際刑警組織在很長一段時間裏對各種恐怖主義活動採取的是一種不干預的態度。1956年該組織在修改現行章程時，恐怖主義問題並不像最近幾年這樣嚴重，“所以，”章楓說，當時“章程中並沒有有關這方面的內容。”1984年9月，我國加入國際刑警組織，章楓也被派到國際刑警組織中國國家中心局協助工作，因而他對國際刑警組織相當瞭解。
章楓記得在1985年前後，世界各地不斷髮生的暴力恐怖事件，引起了世界各國人民的強烈不滿，也引起了各國警察的高度關注。所以1985年各國警察召開年會時，各國警察代表紛紛提出要把反暴力恐怖犯罪列爲國際刑警組織的一個重要任務，並加強國際合作來打擊暴力恐怖活動。在協調各會員國同國際恐怖主義的鬥爭方面的角色就轉換爲：反恐怖的信息情報中心。
國際刑警組織在同國際恐怖主義作鬥爭中有一定的權利和行爲能力，不過，章楓也強調該組織章程對反國際恐怖主義鬥爭的限制——章程第三條規定:嚴禁該組織進行政治、軍事、宗教或民族等性質的干預或活動。作出這樣的規定的理由是:這個組織是刑事警察事務專業的國際組織，只負責有關刑事犯罪事務，不從事其他活動。它不願捲入各種政治糾紛之中，“怕影響同刑事犯罪的鬥爭”。但有一個悖論是:恐怖主義活動往往帶有一定的政治或軍事色彩。
前面提及的還不是最基本問題。章楓指出，從法律意義上來講，國際恐怖主義概念迄今還沒有一個確切的涵義。這個問題同樣是美國需要面對的。2月23日英國一家報紙報道說，目前英美特種部隊正在印控克什米爾地區搜捕本.拉登。李偉認爲，這是反恐行動進入到後阿富汗時代的起點。美國第二階段反恐行動最主要的變化是，將打擊重點從宗教恐怖主義轉向了美國所認定的“國家恐怖主義”。這就又回到了起點——關於恐怖主義的定性問題。大約應該從未來反恐怖鬥爭的戰略地位來理解FBI在北京設立辦事處等一系列舉動的真正意義。
資訊:美國與他國合作反恐措施
美國與友好國家合作對付恐怖主義活動，共同採取切實可行的措施，其中包括:通過查清國際恐怖分子的名字，瞭解他們攻擊的目標、支持者和活動地區;對恐怖分子實行跟蹤，特別是當他們越過國界時，搜查他們的僞造文件、武器和危險品;拘押、起訴和懲罰國際恐怖分子。在這方面儘管還有很多工作要做，但效果已經開始顯現了。越來越多的恐怖分子在他們進行恐怖活動之前就被逮捕，越來越多的恐怖分子被定罪判刑。爲了懲罰恐怖分子，有關起訴、證據交換和引渡的法律也應用得越來越多了。美國則努力爲友好國家政府提供反恐怖主義活動的援助。自1984年以來，已有來自近60個國家的7000多名警察和安全人員接受此類訓練。同時，美國政府也爲這些國家在國外的官員提供更多的安全保護措施。由於大部分恐怖活動是在國外進行的，因此持續的國際合作是那些遭受恐怖活動威脅的國家將來獲得成功的關鍵。
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