|
“民不與官鬥”“胳膊擰不過大腿”，這是在老百姓潛意識中延續了數千年的傳統觀念。這一觀念正隨着越來越多的公民通過司法途徑來保護自身權益而逐漸改變。
行政訴訟是一個地方法制環境的“晴雨表”，隨着依法治國觀念的深入人心，各地行政訴訟案件將越來越多，行政機關如何面對行政審判，不僅直接體現其依法行政的水平，還 直接影響老百姓權利的保障。《中華人民共和國行政訴訟法》自1990年10月1日施行以來，我省行政訴訟現狀怎樣？制約“民告官”的因素是什麼？各方對此持何觀點？近日，本報記者走訪了有關人員。
民告官：公民越來越“膽大”
11月17日，記者從省高級人民法院獲得一組統計數字：1998年～2002年，我省法院共受理一審行政訴訟案件72120件(含舊存1708件)，審結71322件；受理非訴行政執行案件209871件，執結199797件。一審行政訴訟案件和非訴行政案件受案數分別佔全國法院受案數的15.2%和12.4%，均居全國各省、市、自治區法院之首。在3個月內結案的一審行政訴訟案件，佔結案的98%。在全省法院審結的71322件一審行政訴訟案件中，原告勝訴的共計23360件，佔結案數的32.8%。其中，撤銷判決、變更具體行政行爲，責令行政機關依法履行職責的9930件，佔13.9%。5年來，全省法院依法判決維持行政機關具體行政行爲的一審行政訴訟案件10177件，佔一審行政訴訟案件的14.3%；駁回原告起訴和原告主動撤訴的30670件，佔43%；依法審查、執行行政機關申請執行其具體行政行爲的非訴行政案件199797件。
統計數字表明：老百姓從過去不敢告、不願告到如今勇敢地告，法律意識不斷增強，這一切，都是可喜的進步。
省高級人民法院李中和副院長在日前全省法院行政審判工作會議上說，如今行政審判類型日趨多樣化，受理的行政案件幾乎涉及所有的行政管理領域，尤其是涉及整頓和規範市場經濟秩序的經濟行政案件，以及訴行政不作爲的案件明顯增加。與最初的案件類型主要集中在治安、土地、城建的單一狀況相比，如今被起訴的具體行政行爲的範疇越來越廣，幾乎涵蓋了行政管理領域的方方面面。一些案件通過行政審判，依法保護了公民、法人和其他組織的權利，增強了人民羣衆的權利意識和法制觀念，維護了社會穩定。
行政訴訟：意識有待加強
民告官，你敢嗎？如果你的合法權益受到侵害，你會和行政單位的領導較真嗎？針對老百姓對行政訴訟的認識狀況，記者隨機採訪了幾位普通百姓。
王先生：羣衆對行政訴訟並不是太瞭解，尤其是農民。即使是知道，爲一點小事耗費大量的時間很不值得，只有在涉及到生存等根本問題時，或許纔會走這一步。
張女士：我是一個司機，有時候明知道被罰款是冤枉的，爭辯幾句卻落得再加罰的下場，怎麼還敢去告啊，罰就罰點吧，以後受人管的日子還長着呢，丟了飯碗事大。
劉律師：“和爲貴”是中國傳統文化的重要內容之一，一些人認爲打官司丟人，有了糾紛，寧願通過託人、找關係等途徑解決問題，從而冷落了行政訴訟。因爲，有的人因爲贏了一場官司，卻輸了一輩子。我曾經代理了一個行政複議，雖然結果比較滿意，但給我的感覺是，老百姓太不容易了！
鄭女士：行政訴訟往往耗時比較多，效率比較低，這是我們不願意提起行政訴訟的重要原因。
老百姓對行政訴訟意識是否應該有待加強？作爲三大審判之一的行政訴訟，如何打破行政審判的瓶頸？省高級人民法院行政審判庭法官荊偉對記者說，很多老百姓受封建文化的影響太深，寧可屈死不告狀的觀念根深蒂固。老百姓們一說民告官，就認爲官官相護，他們往往心理壓力較大，寧可有些事情來協商，也不願意提起訴訟。另外，在行政訴訟法的宣傳上，還需要在公民中多加強。許多人不知道民可告官，對行政訴訟的知識知之甚少，有的還根本不明白什麼是行政訴訟；有的不敢告官，明知行政機關具體行政行爲違法，但是擔心“官官相護”，不能勝訴。另外如果即使自己真勝訴了，他們又擔心行政機關給他們穿小鞋，秋後算賬，總之害怕將來的日子不好過。
另外，一些行政機關不願通過行政訴訟解決爭議，只顧維護行政管理權的“尊嚴”，不願接受司法監督，更不願和被管理人以平等的法律地位參加行政訴訟，怕當着被告丟面子。對於社會關注的問題，有些行政部門從小集體利益出發，給法院打招呼、定調子，實施行政干預，這些都會影響百姓的心態。
荊偉法官認爲，要解決上述問題，應加強行政訴訟法及相關法律、法規的宣傳，提高全民依法辦事的自覺性。在防止和減少糾紛的基礎上，教育公民學會用法律手段解決行政爭議。行政機關一方面要提高依法行政的自覺性，另一方面應正確地對待行政訴訟，不能怕當被告。特別是行政“一把手”，要認清自己在行政訴訟中的法律地位，法律面前人人平等，不搞行政干預。
行政審判將“直接影響我國法制建設的進程，直接影響法治國家實現的程度”。在依法治國已經成了具有意識形態正當性的今天，法制觀念不僅要深入民心，更要深入“官”心。只有這樣，法院才能排除干擾，通過公正司法取信於民，行政訴訟的路纔會越走越寬，行政機關才能保有最大的公信力。
民告官：官在哪裏
通過行政訴訟，民可以與官對簿公堂，辨明是非曲直，理清爭議焦點，消除雙方誤會，促進依法行政，這是當前依法治國、立法、執法之要義。
人人平等是基本的法制觀念，在一切訴訟中，不管當事人是官是民，其法律地位是沒高低貴賤之分的。但要把人人平等的觀念轉化爲具體法律實踐卻沒那麼容易。據記者瞭解，在全國以往發生的行政訴訟案中，行政領導作爲法人代表出庭應訴的極少，千分之一不到，有的省全年幾千件“民告官”官司中，竟無一個行政長官出庭。甚至有的行政機關面對行政訴訟，連委託代理人都懶得找，乾脆不理不睬，讓法庭缺席審判。雖然這些都不影響行政訴訟的法律效力，但卻反映出個別機關幹部陳舊的權利觀念和法律意識淡薄。正如一位全國人大代表所說的，長期以來，一些幹部以爲官與民的關係，就是官管民，官爲民，自己代表人民政府，政府機關不可能做錯事，思想上還一時接受不了坐在被告席上與普通百姓平起平坐的現實，老覺得民告官破壞了自己的聲譽，降低了行政機關的威信。
平頭百姓平常最頭痛的恐怕就是跟政府機關打官司。行政機關最尷尬的恐怕也是被“屬下小民”告上法庭。據記者瞭解，我省自1990年除省工商局局長李琪雯曾在法庭上出席過外，很少再有行政單位的一把手親自站在被告席的位置上。據荊偉法官介紹，民告官案件在審理中，被告單位的行政首長可以出庭，也可以委託代理人出庭應訴，實踐中，大多數的出庭者都是委託代理人。
一位基層法院的法官對記者無奈地說，這種情況還好一些，有的行政單位甚至採取不出庭、不應訴、不舉證、不履行的“四不政策”。政府當被告，法庭的被告席上常常不見人影是常有的事。在眼下越來越多的“民告官”行政訴訟案件審理過程中，經常出現的“缺席審判”，讓法官尷尬，讓法庭降低了尊嚴。
採訪中，一位律師對記者說，在當前的行政訴訟中，行政首長出庭的少之又少。從行政機關本身來說，行政首長出庭，可以瞭解行政審判的程序。當前的行政機關敗訴的案件當中，很大一部分就是敗在程序上。如果個別領導怕丟面子，不敢出庭，那麼，這個領導的心理、業務等各方面的素質應該說是很值得懷疑的。
司法建議：行政領導要出庭
據報道，今年10月28日，河北省石家莊市橋西區人民法院建議召開了“行政訴訟證據規定暨行政首長出庭應訴研討會”，此次研討會橋西法院邀請了轄區內的10個行政機關參加，並正式向轄區內的行政機關提出了司法建議：行政訴訟中，行政領導要出庭。
建議內容如下：依法行政是現代法治的核心，隨着依法治國進程的加快和人民羣衆法律意識的提高，行政糾紛案件逐年增多。公民法人和其他組織根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，提起訴訟，行政機關當被告，這本是一件十分平常的事，可是行政機關領導出庭還是很少見。
另據記者瞭解，目前，全國有的省、市、區政府還制定了《行政首長出庭應訴制度》，是政府把“行政首長出庭應訴”用制度固定下來。有的地方規定行政機關每年的第一個行政訴訟案件，其法定代表人必須要出庭，其他案件可以由主管領導出庭。有的規定每年行政領導出庭應訴不得低於50%。
一位不願透露姓名的某行政單位“一把手”對記者說：“我認爲，執法也是一門嚴密的科學，不能有半點馬虎，行政機關本身對案情十分了解，在本行業，每個行政機關的領導都可以算是專家，而其他人並不瞭解案情，委託其他人，又多了一道講解的工作程序，即使是律師也未必瞭解某一部門的規章制度，還不如自己出庭。經過一個完整的庭審，就知道錯在哪裏，漏洞在哪裏。”
“行政首長出庭應訴，並不丟‘面子’，影響‘政績’，這反而能體現行政機關領導開明、法律意識強，使老百姓能真正感受到法律面前人人平等，是貫徹落實執政爲民思想的具體措施。”這位領導對記者說。
行政首長出庭究竟意味着什麼？一位基層法院的法官對記者說，如果行政首長能出庭應訴，估計行政機關會輸得心服口服一些，原告也會少一些日後的麻煩。雙方通過舉證、質證，通過法庭調查、法庭辯論，雙方會弄清楚案件的事實問題、證據問題和法律依據，同時也增加了案件審理的透明度，這樣的庭審效果絕對要好於行政機關缺席的情況。行政機關不出庭，就很難認可自身的被告身份，自己是“老大”的意識很難去掉，心氣總難平下來，不是設身處地去想一下怎樣與原告達成一致，而是想怎樣才能壓制原告，這樣，行政訴訟就完全失去了意義，行政訴訟制度本身發展的前景也會被葬送。所以說行政首長能出庭這對訴訟本身來說是很重要的一步。
民告官：法律依據有哪些
行政訴訟俗稱“民告官”。但並不是所有的“官”的任何行爲都可以告。我國《行政訴訟法》專門規定了“受案範圍”，它是指法院受理行政爭議案件的界限，可是哪些行政活動應當由法院審查，哪些不能被審查呢？
記者查閱了大量有關法律資料。我國《行政訴訟法》採用了兩種方法規定法院受理行政案件的範圍。一是概括式，即對法院受理行政案件的範圍作出原則規定。二是列舉式，即對法院應該受理和不能受理的案件從行爲的角度加以列舉。《行政訴訟法》在規定受案範圍的具體內容上，明確規定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院應當受理的案件包括：行政處罰引起的爭議，行政強制措施引起的爭議，侵犯法定經營自主權引起的爭議，拒絕許可和不作爲引起的爭議，拒絕履行保護人身權、財產權的法定職責或不作爲引起的爭議，不發撫卹金引起的爭議以及違法要求履行義務引起的爭議。此外，其他侵犯人身權、財產權的具體行政行爲引起的爭議也是法院應當受理的案件。
法院不受理的案件有：對國防、外交等國家行爲不服引起的爭議，對行政機關實施抽象行政行爲引起的爭議，對行政機關工作人員獎懲任免等決定引起的爭議及法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行爲引起的爭議等。
據河南工人日報報道，爲了適應公民不斷增長的權利保護的要求，最高人民法院於1999年發佈了《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，《若干解釋》對於不可訴的行爲，進行了詳細的列舉。原則上除了不可訴行爲以外，其他的行政行爲都可以受理。除《行政訴訟法》第十二條規定的4種行爲之外，其他被排除的行爲包括：(一)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法明確授權的行爲；(二)調解行爲和法律規定的仲裁行爲；(三)不具有強制執行力的行政指導行爲；(四)駁回當事人對行政行爲提起申訴的重複處理行爲；(五)對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行爲。
公開承諾：強化公民訴權
在人民法院所有審判工作中，行政審判工作與政治文明建設的聯繫最爲緊密，與人民羣衆的利益息息相關，對於妥善處理人民內部矛盾、協調官民關係、維護社會穩定發揮着重要作用。爲了在行政審判中認真貫徹司法爲民，切實保護人民羣衆的訴權，省高級人民法院特作如下幾項承諾：
一、全省法院要牢固樹立保護弱者觀念。降低司法救濟的門檻，降低當事人的訴訟成本，增強人民羣衆通過行政訴訟法解決行政爭議、保護合法權益的信心；牢固樹立司法公開觀念，不僅做到庭審過程公開，也要做到裁判理由公開，提高行政審判的透明度和公信度；牢固樹立裁判中立觀念，堅守居中裁判，自覺排除來自各個方面的干預和干擾，摒棄各種有損法院中立的錯誤做法。
二、各級法院要對本院行政立案的制度和操作規程進行一次全面清查，並請求黨委和人大的支持，對當地限制行政案件受理的“土政策”進行清理，凡是妨礙訴權保護的必須一律廢止。各級法院要準確理解和把握行政訴訟法和司法解釋對於受理條件的規定。
三、解放思想，更新觀念，積極受理各種新類型案件，尤其是行政不作爲案件，行政合同案件，事實行爲案件，受理、通知、證明等準法律行爲案件。積極探索受理公益訴訟的可能性，研究公益訴訟案件的受理條件和裁判方式。對新類型案件拿不準的，應當在法定期限內先予立案，確實不屬於受案範圍的，經研究後再依法予以駁回。
四、不折不扣地落實在受理問題上的一些制度規定，防止既不立案受理，也不作出不予受理裁定，從而使當事人告狀無門的情況發生。對於受訴法院7日內既不立案又不作出裁定的，當事人可以到上級法院申訴，符合起訴條件的，由上級法院直接受理後移交或指定下級法院審理。
五、提高行政審判效率，嚴格審限報批制度。行政案件應當在法定審限內結案，有法定事由需要延長審限的，原則上只批准一次，特殊情況下延長兩次但仍不能結案的，由上級法院提審。
|
