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“一把手”獨斷專行必須治理
檢察日報副總編輯李雪慧
日前，中共中央正式頒佈的《黨內監督條例(試行)》，首次以法規的形式確立黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導幹部，特別是各級領導班子主要負責人。“一把手成爲黨內監督重點”，一時間，媒體紛紛報道，各界關注備至。《黨建》雜誌開展“怎樣監督‘一把手’”的討論，我覺得很好。下面我談談自己的一些看法。
“一把手”，指各級黨委、政府及其他部門的領導班子中居於首位的負責人(通常也包含國有企事業單位的主要負責人)。所謂“一把手綜合症”，指的是官員擔任“一把手”以後因權力失去有效制約監督而出現的獨斷專行的綜合症狀。早在5年前，有專家就提出了“一把手綜合症”的概念，認爲絕大多數“一把手”在未提拔之前的爲人爲官都是比較謹慎的，他們之所以能當上“一把手”，主要靠的是自己的能力、水平和工作實績。但是到了“一把手”這個崗位上以後，由於權力大了，環境變了，如果其爲人爲官的準則也相應發生改變，那麼就可能患上“一把手綜合症”。“一把手綜合症”的最基本症狀是獨斷專行，大體可以用“決策一言堂，用人一句話花錢一支筆”來概括。毋庸諱言，目前我們黨依法執政尚處於探索的階段，強調加強黨的領導往往促使一些地方的黨委書記不斷強化個人的權力。強調行政首長負責制，則促使一些地方的行政首長竭力增加個人權力。一個單位的權力一旦集中在“一把手”手中，而“一把手”個人品質如果不高或道德滑坡，就容易出問題，甚至出大問題。
對“一把手”監督難是個普遍性的問題。貴州省紀委駐省交通廳紀檢組長、交通廳黨組成員龔仕金在反思盧萬里大案時就指出，盧萬里案件的教訓在於：上級監督下級——太遠；下級監督上級——太難；同級監督同級——太軟；法紀監督——太晚。這是現實的寫照。
當“一把手綜合症”發展爲“一把手腐敗”時，其後果和危害是其他類型的腐敗所無法比擬、望塵莫及的。首先，會出現大面積腐敗，引發嚴重政治危機。在實際中往往可以發現，某些腐敗的“一把手”爲了便於以權謀私，往往在加強領導的名義下，將決策權、執行權和監督權集於一身，從而使各種監督機制難於發揮應有的作用。他們還肆意破壞集體領導的體制，在領導班子內部動輒對持不同意見者採取壓制排擠和打擊報復，以此來排除異己，加強自己的權力。這樣做的結果，使“一把手”的權力在本地區本部門凌駕於組織之上。日積月累，在“一把手”腐敗的帶動下，其屬下的一大批幹部也會相互仿效，走上腐敗道路。於是，一旦東窗事發，會出現政治地震，引發社會動盪。其次，經濟損失巨大，嚴重影響發展。患上“綜合症”的“一把手”往往傾向於重大決策由個人拍板，從而使那些旨在保證決策科學化和民主化的程序流於形式。將重大問題決策權集中到個人手裏，無疑爲“一把手”從事腐敗提供了便利。在具體決策過程中，爲了貪圖個人和小團體的利益，那些腐敗的官員在決策過程中往往將正常程序棄之不用，實行“暗箱作業”和由領導個人拍板定奪等做法，從而給國家和人民造成嚴重的損失。最後，毒化社會風氣，影響政權穩定。腐敗的“一把手”往往習慣於用高壓手段來推行自己的決策，工作方法簡單生硬，對下屬採用強迫命令的做法，以權勢壓人。長此以往，黨的有關領導藝術和工作方法的要求和規定就被破壞殆盡，社會氣氛極不正常，幹羣關係趨於緊張，從而成爲影響政治穩定的一個嚴重問題。瀋陽“慕馬”、安徽王懷忠、河北程維高等案的查處都反映出以上問題。
既然“一把手綜合症”主要是由於權力過分集中又缺乏有效監督制約所致，那麼，在治理和預防上也必須對症下藥，在制度設計上必須建立起一套充分發揚民主、便於制約監督的機制。我們看到，新頒佈的《黨內監督條例(試行)》十分注重制度設計，以制度創新來彌補制度缺陷，可謂是醫治“一把手綜合症”的特效藥。
第一，明確監督重點。針對“一把手”易發、多發“綜合症”並走向腐敗的現狀，條例明確將“一把手”作爲黨內監督的重點對象，規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導幹部，特別是各級領導班子主要負責人。”
第二，充分發揚民主，以分權制衡。民主是腐敗的天敵。鑑於“一把手綜合症”的主要表現是獨斷專行，條例以發展黨內民主作爲治理的最主要手段，重視在黨內建立一個健康、規範的權力運行機制。比如，條例對集體領導和分工負責進行了明確規定，意在保障和發揚黨內民主，防止個人專斷。針對過去有的地方和部門民主生活會質量不高的情況，條例專門單列“民主生活會”一節，明確要求：民主生活會情況和整改措施要及時在一定範圍通報；黨員有權瞭解本人所提意見和建議的處理結果；上級黨組織認爲下級領導班子民主生活會不符合規定要求，可以責令重新召開等。爲避免以前經常出現的決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆，條例明確規定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要幹部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。如干部任用方面，近年查處的一些大案要案中，任用親信、拉幫結夥的現象較爲突出。條例爲此規定，黨的各級領導班子討論幹部任免事項，應當如實記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況；領導班子成員個人向黨組織推薦領導幹部人選，必須負責地寫出推薦材料並署名。這樣的規定，操作性、針對性均很強。
第三，增加透明度，以方便監督。陽光是最好的防腐劑。只有享受充分的知情權，才能更好地行使參與權、選擇權和決定權。條例專列一節規定重要情況通報和報告制度，以最大限度地滿足各級黨組織和黨員的知情權。
在上情下達方面，條例規定，中央委員會作出的決議、決定和中央政治局會議的內容，根據需要以適當方式在一定範圍通報或向全黨通報。地方各級黨的委員會全體會議作出的決議、決定，一般應當向下屬黨組織和黨員通報，根據實際情況，以適當方式向社會公開。各級黨委、紀委在同級黨的代表大會閉會期間，根據需要將有關決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報。在下情上達方面，條例也提出了嚴格要求，即下級黨組織對於事關全局和社會穩定的重要情況以及重大問題，應當按照規定時限和程序向上級黨組織報告或請示。對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關負責人的責任。
條例還對述職述廉制度作了明確規定，要求中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作。其餘各級黨組織照此類推。
第四，明確職責和程序，使黨內監督變爲剛性監督。爲了避免此前“上級監督太遠、下級監督太難、同級監督太軟”等問題重現，條例對許多疑點、難點等關節作了操作性極強的規定。
在上級監督中，除上級部門的一般監督外，條例還要求中央和省、自治區、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督。
在同級監督中，明確規定各級紀委是黨內監督的專門機關，可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。規定各級黨委委員、紀委委員有權對黨委全體會議、紀委全體會議的決議、決定執行中存在的問題提出詢問和質詢。條例還確立了“罷免或撤換要求及處理”制度，規定地方黨委委員、紀委委員可以要求罷免或撤換不稱職幹部。
在下級監督中，規定中央委員、中紀委委員對中央政治局委員、常委和中央紀委常委的意見，署真實姓名以書面形式或其他形式向中央政治局常委會或中央紀委常委會反映。對委員署真實姓名反映的問題，有關部門或人員不得扣壓，有關黨組織應當及時研究、處理並以適當方式答覆。爲了避免現實中一些舉報人被打擊報復的情況，鼓勵其參與監督的積極性，條例對如何保護舉報人的權利、如何進行調查處理等都作了具體規定。
第五，不固步自封，重視加強黨外監督。條例在對加強黨內監督作出一系列制度設計的同時，特別就“輿論監督”單列一節，提出了明確要求：一是要重視和支持輿論監督；二是要自覺和主動地聽取來自新聞媒體的意見；三是要根據輿論監督的要求，推動和改進各項工作。在黨內法規這個層面上，專門就輿論監督問題作出規定，這在我們黨的歷史上還是第一次。
最後，也是最重要的，條例將制度建設放到前所未有的高度，以改變過去監督因人而異、因領導人更迭而更迭的狀況。條例不僅以制度的形式規定了監督的對象、內容、重點，而且以界定黨內不同層次的組織、機構、人員監督職責的形式，進一步規範了黨內的權力關係，確認了黨的各級委員會、紀律檢查委員會、黨員以及黨的各級代表大會代表在監督方面的職責、責任和權利，即所擁有的權力。尤其是，條例從10個方面詳細地制定或規範了黨內監督的各項制度，使我們的黨內監督形成爲一個比較完整的體系，使黨內監督以及深層次的黨內權力關係走上了一個更加規範的道路。
藥到能否病除，關鍵在於落實。可以相信，只要深刻理解和體會條例精神，將每一條落到實處，那麼，長期困擾我們的“一把手綜合症”就能得到根本治理，“一把手腐敗”現象就能得到有效的遏制。●(《黨建》雜誌2004年第4期)
建立健全使“一把手”不犯或少犯錯誤的體系
達仁
不斷加強對領導幹部的監督特別是對“一把手”的監督，是黨的十六大以來反腐倡廉工作深入開展的一個鮮明特點。頒佈實施《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，向各省(區、市)派出巡視組，對派駐紀檢組實行統一管理等，這些加強黨內監督的重大舉措得以部署和實施，體現了以胡錦濤同志爲總書記的黨中央推進黨內民主、加強黨內監督的堅定決心。《黨建》雜誌開展“怎樣監督‘一把手’”的討論，恰逢其時，不僅有助於黨內監督條例的學習、宣傳，而且對於形成有利於發揚黨內民主、加強黨內監督的輿論氛圍具有重要意義。怎樣解決好“一把手”問題是反腐敗理論界的一個熱門話題，也是反腐倡廉工作的難點。下面，我從怎樣看待“一把手”出問題、“一把手”頻頻出問題的原因是什麼、怎樣解決好“一把手”問題等三個方面，談點個人的淺見拙識。
一
這些年來，黨政“一把手”違紀違法現象確實是一個比較突出的問題。比如，一些單位、部門受到查處的“一把手”比例較高；一些大案要案牽涉出來的“一把手”比較多；同一個職位上的“一把手”違紀違法“前仆後繼”也時有發生。這給人一個印象：“一把手”的腐敗問題太嚴重了。但是，我們應該看到，我們黨是一個擁有300多萬黨組織、6700多萬黨員的大黨，絕大多數的“一把手”還是好的或比較好的。試想，如果大多數“一把手”都是腐敗分子，人民生活怎麼會總體達到小康水平？改革開放和現代化建設怎麼會取得巨大成就？因此，在看待這個問題上，不能一葉障目不見泰山。
黨中央高度重視黨內監督工作。胡錦濤同志在中央紀委第二次全會上代表中央政治局鄭重表態，要以身作則，自覺接受全黨和全國人民的監督，爲各級領導幹部做出了表率。我們黨在加強對“一把手”監督的實踐上也取得了不少成果。一是制定了一系列加強黨內監督的法規制度。比如，《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則(試行)》，用87個“不準”嚴格規範黨員領導幹部特別是“一把手”的從政行爲；《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》，明確了“一把手”在黨風廉政建設方面的“第一責任”；《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，使黨內監督的制度建設進入了一個新階段。二是深入推進黨內監督工作。比如，對縣處級“一把手”實行經濟責任審計，強化對領導幹部遵守經濟工作紀律的監督；一些地、市試行黨的代表大會常任制，積極發揮黨代會代表的監督作用和黨委會全體會議的監督作用；貫徹執行黨中央1996年作出的關於加強黨內監督五項制度的規定，加強對高中級領導幹部和各級黨政機關主要負責人的監督；中央派出巡視組加強對地方黨政領導班子和主要領導幹部的監督；中央紀委對派駐紀檢組全面實行統一管理，加強對駐在部門領導班子和主要領導幹部的監督，等等。這些重大舉措的推行和落實，從多方面加強了對“一把手”權力的制約和監督，取得了良好的效果。但是，對“一把手”的監督是一個世紀性難題，不可能一蹴而就，而必須腳踏實地，通過改革體制機制制度，通過理論和實踐創新逐步加以解決。
二
“一把手”出問題的原因是多方面的。從大的方面來講，一是在改革開放和發展社會主義市場經濟的環境中，社會上的拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想有所滋長，而一些“一把手”放鬆了世界觀的改造，經受不住“權”、“錢”、“色”的考驗，跌入了腐敗的泥坑；二是我國社會正處在深刻變革之中，體制改革正在深化，管理機制還不完善不健全，使一些利慾薰心的“一把手”可以利用其中的漏洞牟取私利；三是民主法制特別是制約監督機制還不完善不健全，對“一把手”權力的行使缺乏全面有效的監督。
從小的方面來說，一是教育與制度脫節。我們是世界上最重視對官員進行教育的國家，但我們不是開展教育效果最好的國家。爲什麼呢？其一是自律與他律沒有很好地結合起來。有一些人，先進模範教育，“激動一陣子”；反面典型教育，“害怕一下子”。走出禮堂，什麼都忘了。做起壞事來，“臉不紅心不跳”。關鍵的問題是缺少他律。其二是一些制度有待改革。過去一些企業的“一把手”之所以走上腐敗的不歸路，一個重要原因是他們感覺到獲得的收入與做出的貢獻不相稱。後來，很多地方對企業“一把手”實行“年薪制”，起到了光靠說教起不到的作用。所以要敢於創新，改革不合理制度。二是制度貫徹執行得不太好。黨的十四大以來，我們針對黨員領導幹部制定了很多制度，但是一些地方和部門反腐敗鬥爭的成效仍然不好，很重要的原因是一些“一把手”認爲制度還不是我說了算，我說執行就執行。三是監督不得力。
腐敗分子有一個共同特點就是“兩面人”。臺上是“孔繁森”，臺下是“王寶森”；臺上慷慨激昂、熱血沸騰，臺下利慾薰心、投機鑽營。爲什麼會言行不一？有理想信念問題，也有缺少監督的問題。其一是失之於軟。目前，對“一把手”的監督是“上級監督到不了、同級監督管不了、羣衆監督用得少，輿論監督看領導。”監督沒有硬約束，就會流於形式。其二是失之於散。在對“一把手”監督力量的整合上，缺乏科學的配合與協調，實際工作中往往採取紀委牽頭的聯席會議制度，難以形成監督合力。其三是失之於滯。一些“一把手”違紀違法的“個案”很多都是在紙裏包不住火的情況下發現的，監督呈現出明顯的滯後性，不能有效地預防違紀違法行爲的發生。
三
如何解決好“一把手”問題，不只是一個加強對“一把手”監督的問題。黨的十六屆三中全會強調要“注重思想道德教育，加強廉政法制建設，完善監督制約機制，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系。”建立健全這個體系對解決“一把手”問題指明瞭方向，提供了一個嶄新的思路。
第一，必須堅持懲防並舉、注重預防。對於“一把手”的違紀違法問題，既要從嚴治標，堅決懲處，又要着力治本，有效預防。既要堅決查辦“一把手”以權謀私、侵害羣衆利益的案件，又要關口前移，着眼防範，緊緊抓住教育、制度、監督三個關鍵環節，發揮懲防結合、綜合治理的整體效能。
第二，建立和完善對“一把手”的教育防範機制。要針對“一把手”的思想實際，有針對性地開展理想信念、權力觀、羣衆觀和法紀觀教育，使他們真正認識到權力是人民賦予的，只能用來爲人民謀利益；要通過形式多樣的教育，不斷增強“一把手”自覺接受監督的意識，虛心地聽取各方面的意見，接受監督；要對“一把手”在思想作風、學風、工作作風、領導作風和生活作風方面存在的突出問題，及時進行教育和提醒，做到早打招呼，早防範；要加強對“一把手”配偶、子女和身邊工作人員的教育和管理，不准他們打着領導幹部的旗號牟取私利，如果他們利用領導幹部的影響嚴重違紀違法，要按有關規定追究該領導幹部的責任；對於不履行黨員義務、不符合黨員領導幹部條件、經教育仍不轉變的“一把手”，必須依據黨章和其他黨內法規堅決開除出黨。
第三，形成對“一把手”權力進行有效制約的機制。針對“一把手”權力過分集中的問題，對不同性質的權力進行適當的分解，使決策職能、執行職能和監督職能相對獨立行使，在各種權力之間形成合理的結構，防止濫用權力的行爲發生；規範“一把手”的決策權，建立公衆參與、專家論證、政府決定相結合的行政決策機制，完善科學化、民主化、規範化的行政決策程序，實行重大問題集體決策制度和決策跟蹤反饋、決策責任追究制度，逐步實行行政決策公開；加強對“一把手”選人用人的監督，嚴禁“一把手”插手和干預下級單位領導幹部的選拔任用；加強資金監管，明確規定“一把手”不準直接管錢，並建立經辦人、部門負責人、財會人員、主管領導聯籤制，防止“一支筆審批”；落實“一把手”交流和迴避制度；探索完善“一把手”職務任期制。對選任制幹部嚴格執行任期任屆規定，對委任制幹部逐步實行任期制；嚴格執行引咎辭職、責令辭職制度。
第四，建立和完善對“一把手”的監督管理機制。黨委成員之間的分工要科學、合理，屬於互相制約的權力不能由一個人來承擔；堅決按照民主集中制的各項制度和規定辦事，切實遵守少數服從多數的原則，決不能由個人或少數人說了算；建立和完善重大問題集體討論決定的具體制度，凡屬重大決策、重要幹部任免、重大項目安排和大額度資金的使用等，應由黨委常委會或全委會進行表決，杜絕用書記辦公會或碰頭會代替常委會決定重大問題的現象發生；認真貫徹《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，嚴格執行黨內監督的十項制度；加強審計監督，完善領導幹部經濟責任審計工作制度，有計劃、有重點地對負有經濟責任的“一把手”進行任期內和離任前的經濟責任審計，有步驟地推進市、縣(長)經濟責任審計工作，深化國有企業領導人員經濟責任審計。對於影響較大的審計查證及結果，可向社會公開，接受輿論監督；發揮城市社區對“一把手”的監督作用；綜合運用黨內監督、國家專門機關監督、羣衆監督和輿論監督等多種形式，有效防止權力失控、決策失誤和行爲失範，使“一把手”不犯錯誤或少犯錯誤。●(《黨建》雜誌2004年第7期)
規範權力運作強化監督制約
浙江省磐安縣委副書記、紀委書記鄭樟根
如何強化對黨政領導幹部特別是主要領導幹部，也就是說對“一把手”的權力監督，是當前紀檢監察，尤其是基層紀檢監察工作所面臨的一項重點、難點課題。《黨建》雜誌開展“怎樣監督一把手”的討論非常及時，作爲一個基層紀檢工作者，我想結合我們的工作實踐，談談自己的一些體會和看法。
2002年，我們浙江省磐安縣紀委對近幾年來發生的“一把手”違紀違法案件進行了專題調研和分析，感覺到從中反映出的問題和特點主要有：
一是黨政“一把手”違紀違法案件增多。1997年以來，我縣紀檢監察機關共查處鄉(鎮)、縣機關部門領導幹部違紀違法案件27件，其中黨政“一把手”違紀違法案件14件，佔總數的52%。
二是對機關部門“一把手”的監督不夠有力。我們發現，鄉鎮黨政“一把手”違法違紀情況少。究其原因，在於形成了一套監督機制。而縣機關有的部門“一把手”以行政負責製爲名，獨攬大權，搞家長制、“一言堂”，久而久之，由“絕對權威”獲得了“絕對權力”，使監督形同虛設。
三是機關部門副職在工作中的主觀能動性難以得到充分發揮。縣機關部門一定程度上存在着集中有餘，民主不夠的問題。集中表現在凡事都由“一把手”決定，部門副職分管參與較少，有職沒有權。時間一長，副職養成“服從”的習慣，工作缺乏積極性、主動性。而“一把手”卻因事無鉅細“親自”抓忙得不可開交。
鑑於這些問題，2003年以來，我們磐安縣委、紀委從創新體制和機制入手作了探索，先在縣經貿局、文教局、城建局、交通局等4個有代表性的部門進行了試點，而後又在6個人財物相對集中的縣重點機關部門，推行了“一把手”“不直接分管財務、不直接分管人事、不直接分管工程招投標、不直接分管物資採購”的“四個不直接分管”監督制約機制，以規範“一把手”權力運作行爲，強化對“一把手”權力的監督制約。從實踐看，“四個不直接分管”發揮了積極作用：
第一，權力得到分解，對權力的制約和監督更爲有效。實行“一把手”“四個不直接分管”，推行“副職分管，‘一把手’監督，集體領導，科學決策”的新的工作決策機制，把決策、執行、監督等權力相對分離開來，形成了一套相互制約、相互監督的工作制度和權力約束機制，防止權力過分集中並促進了班子成員互相監督。這樣有利於避免“一把手”搞“一言堂”、獨斷專行等行爲的發生。同時讓副職去直接分管人、財、物，由“一把手”擔任監督組長，對副職分管的工作進行監督，保證權力的公正運用。
第二，建立了以權制權機制，使權力制約和監督有了保障。一切權力的運作都需要監督，失去監督的權力必然導致腐敗。監督的重要途徑之一，就是在權力與權力之間進行制衡。當然，以權制權的目的並非消極地限制權力，而是對權力進行科學有效的管理，以實現公共權力的健康運行，防止權力濫用。我們通過建立和完善《民主議事制度》、《大宗物資採購制度》、《財務管理制度》、《重大事項決策實行票決制的辦法》、《工程招投標管理辦法》、《責任追究制度》等一系列規章制度，使權力運行有規可依，有章可循。讓一把手由“操作員”轉變成“監督員”，而授權副職直接去分管某項工作，使副職由“旁觀者”變成“操作者”，調動了副職的工作主動性，又使“知曉內情”的副職增強了對“一把手”的監督力度。與此相對應，也進一步調動了其他幹部對副職的監督積極性，因爲監督副職比監督“一把手”相對來說容易一些。
第三，權力運行程序更加嚴密，使權力運用更加透明、高效。權力運行的規律表明，權力運行的程序化程度，直接決定着權力效能的發揮。權力運行程序越規範，權力使用的透明度就越高，權力效能的發揮就越大。如實行“一把手”“四個不直接分管”後，縣文教局在修訂《財務管理制度》、《公務接待制度》、《民主議事制度》的基礎上，制定了《關於部分局管幹部任免實行票決制的實施辦法》、《物品採購管理實施細則》、《校舍建設和校舍管理辦法》、《財務、人事、工程招投標、物資採購等管理工作責任追究制度》等制度，在各個要害環節上防止了“一把手”個人說了算和一拍腦袋就決策的做法，形成了職責明確、程序清楚、操控自如、約束有力的制度監督體系。
第四，減輕了“一把手”的壓力，使“一把手”有更多的精力謀大事、抓發展。實行“四個不直接分管”，在分解了“一把手”權力的同時，也分解了“一把手”的重擔和責任，使“一把手”真正從簽字報銷、物資採購等具體、繁瑣的事務中解脫出來。這樣做有利於一把手集中精力從宏觀上把握大局，出思路，謀大事，抓重點，圍繞中心任務開展工作。
第五，權責明確，加強了民主，促進了團結，推動了工作。“一把手”實施“四個不直接分管”，對重大事項、重大開支、重要人事任免實行票決制，充分發揚了民主，調動了幹部特別是單位副職的工作積極性、主動性和創造性，增強了班子的凝聚力和戰鬥力。推行“四個不直接分管”以前，有的部門副職認爲單位的大小事情，反正都是“一把手”說了算，工作缺乏主動性。具體分管後，副職職責明確了，而且有“一把手”監督，使分管副職深感雖然多了一分權力，但更多的是感受到了肩上的責任。
第六，減少了風險，使對幹部特別是“一把手”的保護得到加強。權力是一把“雙刃劍”。“一把手”權力的高度集中，使其在承擔重大責任的同時，也面臨着巨大的風險。實行“一把手”“四個不直接分管”，使“一把手”對“不該爲”的事“不去爲”、“不要爲”，可以有效防止權力失控和濫用，一定程度上爲“一把手”不犯或少犯錯誤提供了良好的保障機制。我們瞭解到，一些部門的“一把手”對此都深有感觸，認爲現在他們有了“糖衣炮彈”的“擋箭牌”——直接分管的副職。而副職也認爲組織授權於我，我就該對組織負責。而且每項事情知情的人多了，辦事的透明度提高了，暗箱操作的機會大大減少了，領導犯錯誤的概率也就降低了。
推行“一把手”“四個不直接分管”機制僅僅是強化對“一把手”監督的一種方式，但我們可以從中得到幾點啓示：
第一，要以思想教育爲基礎，增強“一把手”接受監督的自覺性。要使“一把手”樹立三種意識：一是權力就是責任的意識，真正做到權爲民所用、情爲民所繫、利爲民所謀；二是要強化“一把手”的“他律”意識，養成嚴格遵守民主集中制原則，自覺接受幹部羣衆監督的習慣；三是要增強“一把手”的“自律”意識，明確權力就是義務，權力就是奉獻，要求“一把手”嚴格要求自己，正確地用好手中權力。
第二，要以民主集中制爲主要內容，實現黨內民主的具體化。民主是生命，沒有民主就沒有生命力；民主不夠，則監督無力。民主只有具體化，才能發揮真正的效用。一是要完善民主議事制度。要充分發揮部門黨組、班子會議的作用，凡涉及重大決策、重要幹部任免、重大項目安排和大額資金的使用，都必須經集體討論決定，避免“一言堂”。二是要建立領導班子內部監督責任制。明確“一把手”對班子成員負有監督管理責任，反之，班子成員也有對“一把手”監督的權利和義務，形成相互監督的制約機制。同時，加強黨風廉政建設責任制的落實，以制度規範領導班子內部監督責任制。三是要建立重大事項“票決制”。實行“票決制”，有利於防止“一把手”說了算的現象。四是要完善領導幹部民主生活會制度。開展批評與自我批評，加強領導班子成員之間的內部監督。
第三，要以事前防範爲重點，推動監督關口前移。實施“四個不直接分管”，首先是要着眼於防範，注重引導黨員幹部尤其是“一把手”從思想上築牢拒腐防變的堤防。其次是要從改革體制機制入手，把重點放在對權力制約、監督上。再次是要從加強領導幹部的廉潔自律入手，推動監督關口前移。
第四，要以健全機制爲保證，寓權力運作於監督的始終。加強監督制度建設，是對“一把手”實行有效監督的根本途徑和有效措施。監督作爲一種強制性活動，必須有健全的制度予以保障和規範，才能達到監督的目的。在實踐中我們體會到，試行“一把手”“四個不直接分管”工作，必須高度重視建章立制，以保證監督活動在規定範圍內有效進行。同時，要一絲不苟地抓好現有各種監督制度、措施的貫徹落實，從“事前”、“事中”、“事後”對權力運行的全過程加強監督。在事前監督方面，要認真執行黨委內部的議事制度，防止個人或少數人專斷。在事中監督方面，要通過推行公開制度、誡免談話制度、民主議事制度，民主生活會制度等，把監督寓於日常管理之中。在事後監督方面，要通過推行領導幹部報告個人重大事項、年度考覈、述廉評廉、經濟責任審計、黨風廉政建設責任追究等制度，從多方面對“一把手”行使權力的行爲結果進行監督，努力形成全方位、多層次、強有力的監督格局。●(《黨建》雜誌2004年第6期)
讓輿論監督成爲防範“一把手”腐敗的利器
中國青年政治學院新聞與傳播系教授展江
10年前，中央電視臺新開播的《焦點訪談》節目以揭露和抨擊腐敗現象而迅速贏得了成千上萬的觀衆，成爲享譽民間的“焦青天”和令各地腐敗分子與其他各種濫用權力者膽寒的媒體利劍。《焦點訪談》的問世和充分發揮作用，正與中國反腐敗進程和執政黨對輿論監督越來越高的重視程度相吻合。
(一)輿論監督是防治腐敗、穩定社會的良策
中國在取得舉世公認的現代化建設成就的背後，也積澱了相當嚴重的腐敗問題。隨着腐敗的蔓延，腐敗者尤其是其中的“一把手”人數雖不多，但已經形成一支能量很大的政治力量。然而，現代化進程也啓動了中國平民大衆的政治意識，他們作爲改革的支持者、受益者和腐敗的受害者，正在把這種政治意識轉變爲日見增加的政治參與行爲。據幾年前《中國青年報》發表的《公關“焦點訪談”》一文講：中央電視臺門前經常排着兩個長隊，一個是向《焦點訪談》節目反映情況的來自各地的羣衆；一個同樣是來自全國各地的幹部，他們的任務是向《焦點訪談》“公關”，希望不播出批評他們及其上司的片子。顯然，中央電視臺門前的兩個隊伍代表了不同的政治力量，即某些“一把手”腐敗分子旗下的分利者和腐敗的受害者平民百姓。可想而知，如果沒有有效的輿論監督，兩種力量的博弈結果一定是前者佔盡優勢。十六大以後，新的黨和政府領導人胡錦濤和溫家寶十分重視包括輿論監督在內的各種反腐敗手段、尤其是重視遏制“一把手”腐敗。現在，黨和國家領導人以及人民羣衆在嚴酷的現實面前已經形成共識：必須以權力來制約權力。而代行民衆知情權、批評權的媒體必須在反腐敗鬥爭中發揮特殊作用。
在我國，輿論監督是新聞媒體在黨和政府支持下代表公衆輿論對腐敗等社會醜惡現象進行的揭露和曝光，它隨着社會主義市場經濟建設和對外開放的深入而凸顯其重要性。如果說隱蔽是腐敗的特性的話，那麼曝光和公開性則是媒體的重要職能。媒體的客觀報道可將腐敗醜行暴露在光天化日之下，還可以爲司法機構懲治腐敗提供線索，尋找證據。媒體的評論則是社會良知的體現物，它有利於形成反腐敗的正確輿論。
政治文明離不開健康的新聞輿論，其中必然包括人民羣衆通過新聞媒體對政治過程尤其是“一把手”的決策和施政過程進行監督。中國的發展需要穩定和諧的社會環境，新聞輿論越是開放，就越顯得黨和政府有力量有信心，而開放的輿論造就的是動態的社會穩定和人心凝聚。現在，中國媒體在報道重大事故、執法機關處理重大腐敗案件的結果等方面越來越及時公開，讓羣衆看到了黨和政府改革和反腐敗的決心。這說明，加強輿論監督、以人民的根本利益爲出發點，是一定會得到人民堅決擁護的。
(二)輿論監督是高效低耗、利國利民的善舉
目前代行民衆知情權、監督權的媒體正在成爲反腐敗的利器。2003年底下發的《中共中央黨內監督條例(試行)》，將防範“一把手”腐敗作爲重點，並在文件中首次賦予輿論監督以突出地位。2004年3月5日，溫家寶總理在人大《政府工作報告》中講到，政府“要接受新聞輿論和社會公衆監督”。這些判斷和對策無疑是切中時弊的。
當然，監督權力和反腐敗不僅僅要依靠輿論監督，還有黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督等多種形式。但是，媒體所開展的輿論監督同其他社會監督方式相比具有以下獨特優勢：(1)輿論監督的威力容易實現最大化：在我們這個地大物博、人口衆多的國家，由於體制和文化上的相似性，覆蓋全國的輿論監督通常具有舉一反三、觸類旁通的典範作用；(2)監督面最廣：輿論監督不受地域、行業、領域限制，對社會進行全方位掃描，衝破地方和行業保護主義，不容易留下由於分工不夠明晰而造成的死角；(3)干預最爲迅速：馬克思說過，報紙的最大好處在於能夠每日干預運動。發達的每日新聞事業可以在數小時到數日內產生監督效果，這是其他監督形式無法比擬的；(4)社會成本最爲低廉：我們知道，腐敗銷蝕國家的資源和人民的財富，如何在反腐敗過程中減少損失也就成了“執政爲民”思想的一個體現，目前試行的中共首部黨內監督條例就強調了降低反腐敗成本的問題。今天中國的媒體在市場化運作中實現了自負盈虧，自我消化了社會的監督成本。這是對社會的一個貢獻，也是媒體贏取人民信任、獲得經濟回報的正當渠道。美國國會爲調查克林頓的性醜聞花了納稅人數千萬美金，而我國的輿論監督不花納稅人一個子兒，這對於我們這個最大的發展中國家來說，意義尤爲重大。
我們高興地瞭解到，爲落實新聞工作“三貼近”的精神，《焦點訪談》節目即將大幅度提高輿論監督的比例。筆者提出一個建議：將輿論監督對象的“級別”從鄉村提高到大中城市的黨政機關。如果說中央紀律檢查機關查處省部級幹部的腐敗是工作重點之一，那麼國家級媒體的輿論監督完全可以以報道和監督各地省以下可能涉及腐敗的“一把手”爲重要目標。如果這成爲黨和政府的一個制度(包括輿論監督要監督到當事人、讓當事人有迴應的機會)，那支由某些腐敗“一把手”派出來、實踐證明對《焦點訪談》殺傷力很大的神出鬼沒的“公費公關”隊伍有望很快從地球上消失，“一把手”的腐敗就一定會受到極大遏制。●(《黨建》雜誌2004年第5期）
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