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評論：保障與設障
解讀首部治安管理處罰法(草案) 記者專訪參與起草專家
北方網消息：日前開幕的十屆全國人大常委會第十二次會議首次審議治安管理處罰法草案，這標誌着備受各界關注的中國首部治安管理處罰法正式進入立法程序。
曾經，治安管理處罰條例被認爲是與老百姓關係最爲密切的法規之一，被稱爲“老百姓身邊的法律”。之所以得出如此結論絕對是有根有據的。首先，到目前爲止，在所有已經實施的法律法規中，治安管理處罰條例涉及的內容涵蓋了我們日常生活中幾乎所有方面，這個特性是獨一無二的。另外，從一個數字上也能體現它的重要性：僅2003年中國公安機關就處理了500萬起各類治安案件，涉及到上千萬人。從當年的條例到如今的法律，整整17年。爲什麼在這個時候對這部法律進行修改？經過這次“變身”，新法究竟給我們帶來了什麼“驚喜”？在哪些方面進行了突破？最重要的是，我們的生活會因此有什麼改變？在草案審議期間，本報專門採訪了參與該法討論及擬訂起草工作的中國政法大學法學院劉莘教授，爲這幾個“懸念”來尋找準確的答案。
新法解讀——背景
《條例》爲何修改？
2004年真可以說是中國的“立法年”。從年初的《人身損害賠償司法解釋》到年中的《道路交通安全法》再到如今正在審議的《物權法》，與老百姓切身利益關係如此密切的法律法規在一年中連續出臺，這在以前是從來沒有過的。劉莘教授說，《治安管理處罰法》選在這個時候“現身”，新法律的不斷出現本身就是一個非常重要的原因。新法的出現使得原《條例》難以與其相適應，甚至在有些方面與之相牴觸。惟有修改條例，纔可以從立法層面把法律規範本身存在的不一致、不協調、不銜接消除，從立法源頭保持法制統一。
另外劉莘教授強調，從“條例”到“法”只是一種“平遷”而非“升格”。從《治安管理處罰條例》到《治安管理處罰法》，儘管名稱有了變化，但是因爲二者都是全國人大常委會制定的法律，所以其法律效力並未發生任何變化。
管的寬罰的狠
新法解讀——變化
新的治安管理處罰法(草案)首先讓人“眼前一亮”的地方就是有了三大變化。用一句話概括就是“管的寬，罰的狠。”
一、處罰範圍擴大
條例調整範圍過窄，其規定的違反治安管理的行爲只有8大類76項。本次審議的草案新增加了數十條違法行爲，均是羣衆反映強烈的社會焦點。
另外，草案調整範圍的擴大還體現在增加對單位違反行爲的處罰上。對單位處罰一直是條例的空白點。但在現實生活中，一些單位違反治安管理的情況大量存在。對這類問題，草案都進行了明確規定：對單位違反治安管理的，處警告，並處2000元以上10萬以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按照相關規定進行處罰。
二、處罰種類增加
處罰的範圍擴大了，處罰的種類自然也會增加。條例只規定了警告、罰款和拘留三種處罰方式和沒收、訓誡、具結悔過等相關措施，已無法適應當前及今後治安管理的需要。爲此，草案增加了沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業以及吊銷由公安機關頒發的許可證三種處罰。同時，草案還規定違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境的處罰。
三、罰款幅度提高
現行的條例規定，違反治安管理行爲的罰款幅度爲1元至200元。其數額之低，在今天對相當一部分違反治安管理的行爲人已起不到教育懲戒作用。因爲條例施行於1987年，當時居民收入和物價都偏低，罰款200元還是能夠達到“效果”的。但17年來，居民生活水平不斷提高，因此草案也較大地提高了罰款幅度，將對個人的罰款提高到50元至5000元，對單位的罰款規定爲2000元至10萬元。
新法解讀——看點
百姓身邊9個問題
雖然新法的內容包羅萬象，但是在密密麻麻的條文中，劉教授還是歸納出了其中9個最“熱點”的話題。原因很簡單：它們都和我們的生活直接有關，隨時都可能在我們身邊發生，可以說是和老百姓“零距離”的話題。
發黃段子找樂小心了
從內容上看一類“黃段子”充斥淫穢色情、“性”事描寫。另一類“黃段子”往往把收信人作爲“段子”主體加以描述。這種帶有傷害性的騷擾行爲不再是行政部門的“執法真空”，行爲人也告別了逍遙發信而不承擔法律責任。草案中的規定極具針對性，通過信件、電話等途徑傳送淫穢、侮辱、恐嚇信息的，如果幹擾了他人的正常生活，公安機關將依法對行爲人處5日以上10日以下的行政拘留；情節嚴重的，同時還可並處200元以上1000元以下的罰款。”
公安機關對行爲人的制裁與否關鍵取決於受害人能否提供相應證據。當收到黃色短信後，受害人應將這一黃色信息保留，此種情況可直接作證。也可請旁人做證並留下證言，或者去公證機關辦理公證。上述證據的取得均合法有效。若發信人以技術手段未留下自己的手機信息，此時，受害人不妨先去電信部門請求協助查出，之後再按上述方法取證。
非法攜帶仿真槍禁坐公車
草案中除了維護私人權利，還維護社會公共秩序及公共安全，其中較爲明顯的就是，非法攜帶槍支、彈藥以及弓弩、匕首、帶有自鎖裝置的彈簧刀、仿真槍等管制器具或者危險物質進入公共場所、公共交通工具的，處10日以上15日以下的行政拘留，可以並處500元以上2000元以下的罰款。
施工妨礙交通安全可拘留
施工設立警示標誌，上升到法定的義務，草案中對此明確規定：在車輛、行人通行的地方施工，對溝井坎穴不設覆蓋物、防圍和警示標誌的，或者故意毀損、移動覆蓋物、防圍和警示標誌，影響通行安全的，對其處以1日以上5日以下的行政拘留或者200元以上2000元以下的罰款。
偷拍他人隱私至少拘留5天
公民的隱私權將得以充分保障。這包括偷窺、偷拍他人臥室、浴室等隱私場所，或者竊聽他人隱私的行爲。不“安分守己”者以身試法後的下場，輕則被處5日以上10日以下的行政拘留，重則處10日以上15日以下的行政拘留。另還可並處200元以上1000元以下的罰款。
養寵物干擾他人將被罰
生活中存在着很多權利交叉的情況，當養寵物的權利和享受安寧的權利發生衝突，法律必須進行規制。草案首次規定了飼養寵物不得干擾他人正常生活，觸犯者至少被處以警告；如果有驅使、縱容動物恐嚇、傷害他人的，還處1日以上5日以下的行政拘留；對於情節嚴重的，處5日以上10日以下的行政拘留。當然了光人身限制不算，根據實際情況還可以並處200元以上1000元以下的罰款。
酒鬼鬧事受處罰
酒鬼鬧事別想輕易逃脫。草案中有此一項，醉酒的人違反治安管理的，應予處罰，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅的，應當對其採取保護性約束措施至酒醒。
雙管齊下嚴打“黑網吧”
除了主管部門對違反規定開設黑網吧進行取締、處罰外，公安機關也將直接介入對黑網吧的打擊。公安機關對於情節嚴重者將給予10日以上15日以下的行政拘留。
此外，未經公安機關批准經營保安服務、旅館、典當、公章刻制、開鎖等國家規定的特種行業的，將處10日以上15日以下的行政拘留，可以並處1000元以上5000元以下的罰款，並予以取締。
噪音擾民最高罰款500元
放大音量，利用家中音響引吭高歌；親友相聚徹夜狂歡，吵得左鄰右舍不安的行爲，以往頂多遭到鄰居的譴責，但現在將徹底改變，一旦受侵擾居民報警投訴，民警處理對製造噪音或者以其他方式干擾鄰里生活，不聽勸阻的行爲人，一方面警告，另一方面能並處100元以上500元以下的罰款。
出租人莫忘登記對方身份證
房屋出租，房主要對房客的身份證件進行登記，並且房主有義務向公安機關報告房客的違法犯罪活動。這是草案中新增的內容。違反規定的房主將面臨200元至1000元以下罰款，甚至是1日以上5日以下的拘留。
新法解讀——新招
既威嚴又“人性”
之所以叫做“新招”，是因爲在新的治安管理處罰法(草案)中有一些措施是以前從未有過的。這些措施有的是爲保證執法行爲順利實施而設立的，也有的是爲更好地保證當事人自身權益而制定的。通過這些新措施的補充，新法既能凸顯法律的權威，又不失“以人爲本”的立法宗旨。
新增強制措施
爲了便於公安機關進行治安管理現場處置，草案對治安管理強制措施做了規定：公安機關在現場處置違反治安管理的行爲時，可以採取取締、現場管理、責令解散、強行驅散、強行帶離現場、禁止進入特定場所、禁止離開指定場所、收繳以及扣押等治安管理強制措施，並規定了適用的具體情形。
例如，觀看體育比賽時圍攻裁判員、運動員或者其他工作人員的，或者向場內投擲雜物，不聽制止等擾亂體育比賽的行爲，公安機關可以將行爲人強行帶離現場，同時責令其一年內不得進入體育場館觀看同類比賽。
創新簡易程序
規定人民警察對於違反治安管理行爲事實清楚、證據確鑿的，處警告或者200元以下罰款的，可以當場作出處罰決定，但在24小時內要報當地公安機關備案。此外，草案還取消了條例關於行政複議前置的程序，規定當事人對治安管理處罰決定不服的，既可以依法申請行政複議，也可以直接提起行政訴訟。
被罰可要求聽證
要求聽證是公民的一項重要權利。草案則根據行政處罰法和法治原則的要求，明確規定了聽證程序。這其實是對爲了限制、制約、監督警察的權力，保護人權。具體操作方法是，公安作出責令限期停產停業、吊銷許可證以及對個人處2000元以上的罰款、對單位處2萬元以上的罰款的治安管理處罰之前，應當告知當事人有權向其主張舉行聽證；當事人要求聽證的，公安機關應當及時舉行聽證。此聽證會與法庭的最大區別在於，法官有自行裁量權，而聽證會的主裁只有建議權，是否給予當事人處罰的建議。
公安也要受監督
草案還主動將公安機關的執法行爲置於檢察機關的監督之下———草案第三十條規定，公安機關訊問查證被傳喚人的時間已超過12小時的，應當及時通知其家屬或者單位，無法通知或者有礙調查的，應當告知同級人民檢察院。
不滿調解能訴訟
條例規定公安機關可以一併作出賠償損失或者負擔醫療費用的裁決，而在草案中卻沒有繼續授權公安機關裁決當事人之間的民事賠償。因爲很多違反治安管理的行爲實際上造成的損失不太嚴重，如果都上法院解決，勢必造成當事人時間和精力的浪費。在實際操作中，如果雙方同意，公安機關在裁決違反治安管理行爲時，可以一併作出調解；如果當事人不同意或者不滿意公安機關的調解，則仍可以通過民事訴訟解決。給了當事人更多的自主權，另一方面恰是對公安機關權力的限制。
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