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2004年第4號(總第05號)：“788戶企業稅收徵管情況審計調查結果”(9.16)
審計署
788戶企業稅收徵管情況審計調查結果
(二○○四年九月十三日公告)
爲了解目前稅務部門稅收徵管質量狀況，2003年9月至2004年1月，審計署組織17個駐地方特派員辦事處，對17個省(區、市)稅源比較集中的35個市(地)稅務機關2002年至2003年9月稅收徵管情況進行了審計調查，重點抽查了788戶企業的納稅申報、稅款繳納、稅收優惠政策執行以及稅收流失等情況。
一、基本情況
這次審計調查的788戶企業，大都是財務制度比較健全、管理相對較好的重點稅源大戶，納稅規模佔35個市(地)稅收收入的20%左右，年實現稅收超過百萬元的企業佔90%以上。其中，股份制企業367戶，佔46.57%；國有企業218戶，佔27.66%；涉外企業112戶，佔14.21%；集體企業52戶，佔6.60%；其他企業39戶，佔4.95%。審計調查顯示，788戶企業2002年實現稅收1 173.47億元，繳納稅款1 105.03億元，少繳稅款133.85億元；2003年1至9月實現稅收1 037.78億元，繳納稅款978.82億元，少繳稅款118.94億元。
調查結果表明，近年來，各級稅務部門積極推進各項稅收徵管改革，稅收徵管質量和水平不斷提高，有力地促進了稅收收入的持續快速增長，但稅收徵管中仍存在一些問題。
二、審計調查發現的主要問題
(一)稅務部門受稅收計劃和地方財政預算剛性等因素影響，人爲調節稅收進度。
一些稅務部門在完成上級下達的年度稅收計劃的情況下，或者迫於地方政府的壓力，人爲控制稅收入庫進度，將稅源留在企業。788戶企業中有364戶(佔46.19%)存在此類問題。2002年底和2003年9月末，分別有106.32億元、102.95億元應入庫稅款因此未徵收入庫。其主要表現：一是在企業貨幣資金充足的情況下，稅務機關有稅不徵。如雲南省安寧市國稅局在昆明鋼鐵集團有限責任公司銀行存款餘額超過8億元的情況下，將其2002年應納稅款1.53億元，延遲到2003年徵收入庫；湘潭市國稅局嶽塘分局在湘潭鋼鐵集團有限公司2002年底貨幣資金達3億多元的情況下，未將其當年新增加的增值稅欠稅4500萬元徵收入庫。二是違規批准緩稅，將稅款延期入庫。如2002年黑龍江省國稅局對大慶油田有限責任公司、哈藥集團等12戶有能力繳納當期稅款的企業，採取逐月或逐季批准緩徵的方式，到年底仍有37.72億元未徵收入庫。三是用違規退庫等方法調節收入。如哈爾濱市地方稅務局香坊分局對黑龍江移動通信公司2002年底已申報入庫的個人所得稅559.7萬元，以“誤收退稅”的名義退庫，2003年1月又重新徵收入庫。
另外，在經濟欠發達的內蒙、江西、四川等地區，稅務機關爲完成稅收計劃，徵收“過頭稅”10.02億元。如四川省德陽市什邡市地稅局2002年根據上級稅務機關和當地市政府必須完成所得稅任務的要求，多徵德陽藍劍包裝股份有限公司企業所得稅1 549萬元，是該企業應繳稅款的7.63倍。
審計調查還發現，國稅、地稅部門由於受各自稅收計劃的影響，對同一納稅人分別存在少徵和多徵兩方面的問題。如河北省新樂地稅局在石家莊新樂國人啤酒有限公司2003年9月末欠繳“兩稅”(應由國稅局徵收)1.33億元的情況下，多徵城建稅和所得稅1 859萬元。湖北省紅安縣地稅局在紅安捲菸廠2002年12月底欠繳“兩稅”2.23億元的情況下，多徵城建稅4522萬元。
(二)企業會計覈算和納稅申報不實，導致稅收嚴重流失。
2002年至2003年9月，788戶企業中有100戶(佔12.69%)存在覈算、申報不實以及騙取稅收優惠等問題，由此少繳稅款14.25億元。主要表現：一是企業違規覈算，少申報和繳納稅款。如2002年中國石油天然氣股份有限公司大慶石化分公司採取少計收入、多列成本的手法，少計增值稅、所得稅等稅款1 471.52萬元。南京市玄武區城鎮建設綜合開發有限公司等4戶企業，截至2003年9月未及時結轉已完工項目利潤，少繳納企業所得稅4 500.97萬元。審計調查發現，部分由地方政府出資興辦的企業，少申報和繳納稅款情況更爲嚴重。如江蘇省國信資產管理集團有限公司是代表江蘇省政府行使國有資產出資人職能的企業，其所屬國際信託公司、投資管理公司2002年少申報各項稅收9 520.44萬元。江蘇交通產業集團有限公司是江蘇省政府用預算外交通資金投資成立的企業，自1998年成立以來，一直未辦理所得稅納稅申報，少申報所得稅19850萬元。二是有的企業利用優惠政策少繳稅款。如海南汽車製造有限公司和一汽海南汽車有限公司2002年申請減免稅時，上報的島內島外銷售比例與實際不符，多享受“地產地銷”增值稅減免14 081.55萬元。
(三)地方政府幹預稅收政策執行情況仍然存在。
在調查的35個市(地)中有19個市(地)存在地方政府幹預稅收政策執行以及越權減免稅問題。調查的788戶企業中有46戶(佔5.83%)享受地方政府越權批准的各類減免稅政策。如2002年至2003年9月，陝西省財政廳、地稅局、國稅局等五家單位經省政府批准，對陝西金秀交通有限公司取得的公路運營收入，由稅法規定的5%稅率改按3%的稅率徵收營業稅及附加，致使該公司少繳稅款277萬元。2002年，杭州市蕭山地稅局依據地方政府政策，將國家對新辦勞動就業服務企業的所得稅優惠政策擴大到21戶非勞動就業服務企業，減免所得稅1 714.35萬元。
審計調查還發現，部分地方政府爲吸引投資，違反國務院規定，自行制定稅收返還政策，不僅損害了稅法的嚴肅性，而且加劇了企業的不公平競爭，導致一些企業爲追逐稅收優惠，在地區間無序流動。如呼和浩特市和林縣盛樂經濟開發區自定稅收返還政策，將稅務局徵收的地方收入全部返還給企業，僅2002年返還蒙牛乳業股份公司稅款就達4900多萬元。
(四)稅務部門徵管不力，造成稅收大量流失。
調查的788戶企業中有169戶(佔21.45%)由於稅務部門徵管不力，導致稅收流失27.6億元。主要表現：一是部分稅務機關擅自擴大優惠政策執行範圍，或變通政策違規批准減免稅。審計抽查發現，有83戶存在此問題，共少徵稅款20.52億元。如2002年至2003年9月，上海市國稅局、地稅局第六分局在上海農工商超市有限公司稅收優惠政策期滿、當年新安置待業人員達不到國家規定比例的情況下，批准該公司減半徵收企業所得稅，少徵稅款13 333萬元。二是對企業納稅申報審覈不嚴，導致稅收流失。三是稽查查補稅款不按規定加收滯納金。如無錫市國稅局稽查局2002年對稽查案件查補稅款全部未徵收滯納金，據對該局2002年至2003年9月稽查案件中涉稅金額前21名企業統計，應徵未徵滯納金達1549.86萬元。四是部分稅收優惠政策多環節審批、多頭管理，導致部分納稅人鑽“空子”，造成國家稅收流失。如南京市科學技術局將從事商品流通的南京醫藥股份有限公司，經營手機銷售、娛樂、印刷等業務的南京鴻興達通信實業有限公司，從事長江貨運的南京水運實業股份有限公司等，認定爲高新技術企業，2002年至2003年9月，稅務部門據此批准減免稅5667.8萬元。
三、審計建議
針對以上問題，審計署建議：
(一)進一步完善稅收工作考覈機制，努力構建依法治稅的稅收徵管環境。目前，各級稅務機關在制定和分配稅收計劃工作中，仍採取“基數加增長率”的模式，這樣做有其歷史的原因，對稅收的持續快速增長也發揮了一定的積極作用。但計劃與實際往往存在較大出入，且稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務機關考覈下級稅務部門工作業績的重要內容，也是各級政府評價、獎勵稅務部門最直接的參考依據。在這樣一種稅收計劃管理和考覈機制下，稅務機關在完成稅收計劃後，爲防止基數過大，往往延壓稅款，而在完不成稅收計劃時，則又容易出現徵收“過頭稅”的問題，很難做到依法治稅。爲此，建議國家稅務總局進一步完善稅收管理機制，逐步以稅收徵管綜合質量考評取代現行的稅收計劃考覈，從制度上保證稅務部門依法治稅，杜絕人爲調節稅收入庫進度現象的發生。
(二)嚴管重罰，加大對偷稅行爲的處罰力度。在目前自主申報納稅的稅收徵管模式下，對偷稅行爲的處罰力度，直接影響稅收徵管秩序。從這次調查情況看，由於稅務機關對偷稅行爲處罰不力，在一定程度上助長了納稅人偷稅的主觀故意。在調查的788戶企業中，2002年有157戶企業的偷稅行爲被查處，稅務機關僅對其中的48戶處以罰款，對57戶加收滯納金，處罰率和滯納金加收率(按戶次)分別僅爲30.57%和36.31%，遠遠低於稅法規定的處罰標準。這樣的處罰對少數存在僥倖心理不依法納稅的企業，起不到震懾作用。建議各級稅務機關嚴格依法懲處偷稅行爲，保證稅法的嚴肅性。
(三)強化徵管，建立嚴格的責任追究制度。目前，執法不嚴、徵管不力，已成爲影響稅收徵管質量的一個突出問題。究其原因，雖然存在地方政府幹預、徵管手段落後等外部因素，但稅務系統對稅收執法行爲缺乏嚴格的責任追究制度也是一個重要原因。建議國家稅務總局儘快建立嚴格的責任追究制度，在依法賦予稅務機關和稅務人員徵管權利的同時，明確其應該承擔的責任，使稅收徵管權利和責任相統一。
四、審計調查發現問題的整改情況
審計調查結束後，審計署及時彙總調查情況，向國務院提交了專項審計調查報告，並將有關情況向國家稅務總局作了通報。國務院及國家稅務總局對審計調查結果給予了高度重視，國務院領導作了批示，國家稅務總局召開了專門會議進行研究，並在全國稅收徵管工作會議上對審計調查情況進行了通報，要求全國稅務系統高度重視審計調查發現的問題，堅決糾正。稅務總局同時還下發了整改通知，要求各級稅務機關統一思想，充分認識審計監督對促進依法治稅、提高徵管水平的重要意義;要求各級稅務機關一把手親自負責，堅決糾正審計調查發現的問題；對存在違規涉稅問題的企業，逐戶進行稅務專項稽查，對查實的問題要嚴格依法處理；對有執法過錯的稅務人員，要按照稅收執法責任制的要求進行責任追究，涉及違法違紀問題的，移交監察部門處理。有關省市區人民政府也高度重視，採取措施加以糾正和整改。
附件：稅收徵管情況審計調查35個市(地)名單
附件：
稅收徵管情況審計調查35個市(地)名單
河北省：石家莊市、唐山市
內蒙古自治區：呼和浩特市、呼倫貝爾盟
吉林省：長春市、吉林市
黑龍江省：哈爾濱市、大慶市
上海市
江蘇省：南京市、無錫市
浙江省：杭州市、嘉興市
江西省：南昌市、景德鎮市
山東省：濟南市、淄博市
湖北省：武漢市、襄樊市
湖南省：長沙市、湘潭市
廣東省：廣州市、惠州市
海南省：海口市、三亞市、洋浦經濟技術開發區
四川省：成都市、德陽市
雲南省：昆明市、玉溪市
陝西省：西安市、延安市
甘肅省：蘭州市、白銀市、天水市
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