|
前不久，溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”本週的《學習時報》刊文指出：總理的講話，必將對中國行政體制改革產生十分重要的影響和推動。這預示着，政府改革從減人、減事、合併機構的行政職能調整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。
強縣擴權應是省直管縣前的有序過渡
文章介紹，從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先後開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似於“省管縣”的格局，海南省出於土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄後，也完全過渡到直管區、縣，這爲進一步推廣省直管縣積累了經驗。
從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣(市)抓住機遇，加快發展，儘快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣(市)，促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創新的客觀需要，也是增強縣(市)自主發展能力、實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。
“省直管縣”和“強縣擴權”，在目前國情條件下對於解決城鄉二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方總結經驗時，注意到了浙江經濟大發展的經驗，也認爲有“省直管縣”和“強縣擴權”的功效。強縣擴權無異給條件好的縣(市)進一步優化發展環境，使之擁有更大的自主權，爲最後省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。
在推進強縣擴權過程中顯現出來的新矛盾
一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對於一些已經審批的項目，省裏資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省裏又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發展帶來很大資金制約。
二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能爲力。
三是擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與市的領導關係，這就大大增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。
省直管縣改革的步驟、方向和政策建議
文章介紹，理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發點是使行政區劃和管理體制適應社會主義市場經濟發展的需要，提高行政效率，推動區域經濟發展，更好地統籌城鄉，解決“三農”問題。但行政區劃事關中央與地方關係、條塊關係、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關係。同時，也要考慮後續的鞏固和進一步的改革。
——改革總體上可以分三個步驟進行
文章分析，省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，並適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關係，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。
——總的方向應當是省真正直管縣
文章認爲，改革總的方向應當是，撤消傳統意義的管縣的地級市(級別可保留)，省真正直管縣。
第一，按照溫家寶總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這裏包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經濟比較發達的地區，省域面積處於中小程度，且改革呼聲比較強烈，幹羣認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區的特殊性。
第二，在改革推進中，解決“三農問題”，縣級政府責任重大。省級政府應把大量的行政審批權限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務由縣級行政單位解決，減小省縣發生關係的工作量，這是目前縣級行政單位在經濟發展過程中需要儘快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成爲真正的一級權力主體，其發展經濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。
第三，目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣(市)與省裏、市裏對接不好，溝通不好，對擴權政策不熟知，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍需到市裏辦理，擴權政策執行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權的推進力度。
第四，在強縣擴權基礎上的省直管縣，這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。從改革試點的情況來看，這一層級還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心裏還有牴觸和某種失落感。此方面還應做大量艱苦的工作，要考慮比較穩妥的漸進式改革方案。
第五，在條件成熟後改鄉鎮政府爲縣級單位的派出機構，合理確定鄉鎮行政機構的管理幅度。需要明確鄉鎮一級政府在今後改革中的定位，可考慮把鄉鎮一級政府改成爲政府的派出機構，財政由縣政府掌控和統籌，這樣也可防止新的“三農”政策落實出現反彈。從服務於強縣擴權和省直管縣的高度出發，在廣泛調查研究的基礎上，切實做好撤小鄉並大鄉工作。
第六，中國省級政府的管理規模和幅度普遍較大，有些省級政府管理規模和幅度實在過大，不能適應經濟社會快速發展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。需要把省級區劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣。借鑑中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮今後數年或數十年以增設直轄市、劃小省等方式適當增加省級政府的數量，縮小省級政府的管理規模和幅度，以利於發揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現。
|
