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將於明年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務員法》，是我國五十多年來幹部人事管理方面第一部總章程性質的法律，它的出臺在幹部人事工作歷史上具有里程碑的意義，對於貫徹依法治國方略和推進社會主義民主政治建設也具有重要意義。全法18章、107條，總括了公務員管理的基本制度和各個主要環節，提供了比較成熟的制度設計和法律規範。
公務員涵蓋七大機關
此次通過的公務員法堅持黨管幹部的原則，根據我國政治制度的特點，明確公務員範圍包括七大機關。
公務員法第二條規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”；第三條規定：“公務員的義務、權利和管理適用本法；法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定”。
根據上述規定，第一，確定了我國公務員的範圍，把原《國家公務員暫行條例》限定的政府行政機關公務員的範圍，擴大到同時具備第一條規定的三個條件的所有機關的工作人員，包括中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關中的工作人員。這一界定，充分體現了我國政治制度的基本特點。
我國憲法明確規定了中國共產黨在全國的領導地位，明確規定了各級人民代表大會是我國的各級國家權力機關，明確規定了中國人民政治協商會議在國家政治生活、社會生活中具有重要作用，明確規定了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。因此，中國共產黨機關、人大機關、政協機關、民主黨派機關和行政機關、審判機關、檢察機關一樣，都是我國政治制度中不可缺少的主體，把上述機關的工作人員納入公務員範圍實施管理，有利於加強對機關幹部隊伍的統一領導和保持幹部隊伍的整體性，這是中國特色公務員制度的一大特點。
第二，對於公務員中的特殊職位的人員，例如法官、檢察官、人民警察、海關關員、駐外外交機構人員等，我國已經制定的法官法、檢察官法、人民警察法、海關法以及今後將制定的外交人員銜級規定另有專門規定的，優先適用特別規定；對於公務員中的領導成員，即各級機關的領導人員(不包括擔任機關內設機構領導職務的人員)，需要根據憲法、法律、行政法規中對他們的任免、監督等的特殊規定，實施特別管理。
公務員的基本條件和義務、權利
公務員法第二章規定了公務員的基本條件和義務、權利，體現了公務員管理堅持監督約束與激勵保障並重的原則。
第一，確定了公務員的法定條件，即擔任公務員必須具備下列條件：具有中華人民共和國國籍；年滿十八週歲；擁護中華人民共和國憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規定的其他條件等。
第二，規定了公務員應當履行的基本義務，包括：模範遵守憲法和法律，認真履行職責，忠於職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定或命令，保守國家祕密和工作祕密，維護國家的安全、榮譽和利益，恪守職業道德和社會公共道德，清正廉潔、公道正派，全心全意爲人民服務，接受人民的監督等。
第三，規定了公務員享有的基本權利，主要是：獲得履行職責應當具有的工作條件；獲得工資報酬，享受福利保險待遇；參加培訓；對機關工作和領導人員提出批評和建議；提出申述和控告；申請辭職；非經法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分等。
公務員職位分三類管理
公務員的職位分類制度是公務員法的一項重要的、基礎性制度，公務員法確立了這一科學管理制度。
公務員法在總結《國家公務員暫行條例》實施經驗的基礎上，明確了對公務員實行分類管理的原則和指導思想，確立了公務員職位分類制度，按照公務員職位的性質、特點和管理的需要，將公務員職位劃分爲綜合管理類、專業技術類、行政執法類等類別，並根據不同職位類別設置公務員職務序列。
過去，對於行政機關的公務員，一般內部不分類別，所有公務員都使用一種管理方式，不論什麼職位，僅區分領導職務和非領導職務，一些專業性強的職位和一些基層執法職位，在管理上不同於其他行政管理職位，而按照同一的晉升、工資待遇方式，不利於調動公務員的積極性和實施科學化管理。特別是公務員法擴大公務員的範圍後，更加需要採取新的管理方式，根據職位職責的不同以及職位特點分爲綜合管理類、專業技術類、行政執法類等職位類別，各個類別採取不同的管理方法。其中，專業技術類職位的設置，爲從事專業技術工作的公務員提供了職業發展階梯，以便吸引和穩定機關中不可缺少的專業技術人才，激勵他們立足本職崗位，成爲本職工作單位的專家。行政執法類職位的設置，體現了向基層執法機關傾斜的指導思想，解決基層執法隊伍職業發展的空間狹小、職務晉升困難的突出問題，激勵一線執法公務員更好地做好本職工作，同時也有利於一線公務員的科學化管理。此外，公務員法還規定，國務院對於具有職位特殊性、需要單獨管理的，可以增設其他職位類別，爲以後的改革和完善制度預留了接口。
各機關必須按照確定的機關職能、機關的建制規格、人員編制限額、領導職務與非領導職務職數和結構比例要求，設置本機關的具體的職位，並確定各職位的工作職責和任職資格條件。作出這一規定，有利於明確各機關的編制和職位要求，改變以往存在的“因人設事”、“人浮於事”的狀況，精簡公務員的數量，明確公務員的職責，提高機關的工作效率。
設置與公務員職務相對應的級別，根據公務員範圍的擴大和職位分類管理的需要，適當增加公務員職務的級別數量，公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和公務員本人的資歷而確定。在實行新的職務級別制度後，公務員因工作需要雖然長期穩定在某一職務上工作，但可以按照國家規定晉升級別，不斷提高政治和經濟待遇。
錄用和調任兩種方式
進入公務員隊伍
嚴格把好公務員的“入門關”，是公務員法建立的一項基本規範。
第一，對於主任科員以下以及其他相當職務層次的非領導職務公務員，採取公開考試、擇優錄用的辦法。報考公務員，應當具備法定的公務員的基本條件，同時不得存在以下情形：曾因犯罪受過刑事處罰的、曾被開除公職的，或者有法律規定不得錄用爲公務員的其他情形的。公務員錄用考試採取筆試和麪試的方式，考試內容根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別分別設置。
爲了體現公開、公正、平等的原則，招錄機關根據考試成績、考察情況和體檢結果，提出擬錄用的人員名單，予以公示；新錄用的公務員的試用期爲一年，試用期滿合格的，予以任職。
公務員錄用考試分爲中央機關及其直屬機構的公務員錄用考試和省級以下公務員錄用考試，分別由中央公務員主管部門和省級公務員主管部門負責組織。
第二，機關根據職位和工作的需要，可以從國有企業事業單位、人民團體和羣衆團體的工作人員中調入合格人員擔任領導職務或者副處級以上非領導職務；在調入時，必須進行嚴格考察，有的還要考試，並按照管理權限進行審批。廳局級正職以下領導職務或副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務出現空缺，可以面向社會公開選拔，產生任職人選。這些規定和措施，爲更廣泛地選拔優秀人才，貫徹公平、公開、透明的人事管理原則，提供了法律依據和法律保障。
考覈突出獎優罰劣
公務員法關於考覈制度的規定，突出體現了獎優罰劣的機制作用，同時還規定了嚴格的紀律懲戒。
公務員法將定期考覈的結果作爲調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據，強調了對考覈結果的使用，例如：定期考覈“優秀”和“稱職”的，可以享受年終獎金，而“基本稱職”的，不享受年終獎金；定期考覈被確定爲“不稱職”的，要降低一個職務層次任職；年度考覈連續兩年被確定爲“不稱職”的，應當予以辭退。公務員的考覈分爲平時考覈與定期考覈，對非領導職務公務員實行年度考覈的方式，考覈的結果分爲優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。定期考覈的結果書面通知公務員本人。
在獎勵上，公務員法規定，對工作表現突出、有顯著成績和貢獻的公務員，或者有其他突出事蹟的公務員或者公務員集體，給予獎勵。獎勵分爲：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功，授予榮譽稱號。
公務員法還對公務員執行職務的法律保障作出了規定。公務員法第九條規定“公務員依法履行職務的行爲，受法律保護”。公務員執行職務的行爲受法律保護，涉及到公務員執行了錯誤的決定和命令，如何確定其個人的責任，是否受法律追究的問題。公務員法第五十四條對這個問題作了比較具體的規定，即公務員執行公務時，認爲上級的決定或者命令錯誤，可以向上級提出意見。上級不予改變或者要求立即執行的，公務員應當執行，執行的後果由上級負責。但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令，應依法承擔相應的責任。這樣一個責任分擔的設計，較好地處理了執行上級的決定命令、保證政令暢通與維護法制的尊嚴、抵制克服官僚主義兩方面的需要，使兩者在價值取向上得到平衡。
同時，公務員法規定了嚴格的紀律懲戒，針對公務員的職責和地位規定了公務員的16項紀律：不得散佈有損國家聲譽的言論，不得組織或參加反對國家的集會、遊行和示威等活動；不得組織或參加非法組織；不得組織或參加罷工；不得弄虛作假，不得利用職務之便爲自己或他人謀取私利；不得違反財經紀律，浪費國家資財；不得濫用職權，侵害公民、法人或其他組織的合法權益；不得泄露國家祕密和工作祕密等。這些紀律規定，體現了公務員法對公務員的嚴格要求，旨在加強對公務員的約束，促進勤政和廉政建設。同時，爲了懲罰違法違紀行爲，公務員法規定了六種處分形式：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，並對處分程序作出了具體詳細的規定。
實行國家統一工資制度
公務員的工資福利保險待遇是公務員制度的重要方面，規範、合理的工資福利保險待遇，是保證公務員隊伍的廉潔、高效和穩定的必要條件。對此，公務員法根據改革和調整的指導思路，對公務員的工資管理的基本制度、基本原則和重要內容作出了規定。主要是：公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度；公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調，與社會進步相適應，國家實行工資調查制度，建立公務員工資的正常增長機制；公務員按照國家規定享受福利待遇，國家根據經濟社會發展水平，提高公務員的福利待遇；國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償；公務員的工資、福利、保險、退休金等列入財政預算，予以保障；任何機關不得違反國家規定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或降低公務員的工資、福利、保險待遇。
聘任制納入任用補充形式
公務員的職位聘任制度是公務員法規定的一項新的制度。所謂“聘任制”，是機關通過聘任合同選拔任用公務員的一種人事管理制度。
與選任制、委任制相比，聘任制具有引入市場機制、開放靈活、吸引人才、節省用人成本等特點。借鑑國外公務員管理採用聘任制的方法，是我國公務員管理的創新和發展。公務員法規定，機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批准，可以對專業性強的職位和輔助性職位實行聘任制。
把聘任制作爲公務員任用的補充形式，有利於提高公務員隊伍的整體素質。爲此，公務員法對聘任合同的主要內容、聘任合同的簽訂、變更、解除、協議工資制以及因聘任合同發生爭議的仲裁製度等，分別作出了具體的規定。
規定交流與迴避制度
有計劃地實行公務員崗位的轉任交流，是公務員科學管理的又一項重要措施。公務員法總結了過去實踐中的有效做法，對公務員的崗位交流作出了規定。同時，還規定了公務員任職的任職迴避、地域迴避和公務迴避制度。這些制度措施有利於對公務員的培養，維護公務員隊伍的整體形象，幫助公務員擺脫各種親屬關係的羈絆，依法公正地履行職責，加強廉政建設，提高工作效率。
完善退休與辭職辭退制度
公務員的退休制度對於保證公務員隊伍的新陳代謝具有重要作用。公務員法從我國現實情況出發，繼續實行國務院頒佈的公務員退休條件和退休年齡的有關規定；對於工作年滿30年，距國家規定的退休年齡相差不到五年、而且工作已滿20年的，或者符合國家規定的可以提前退休的其他情形的公務員，經本人申請，任免機關批准，可以提前退休。
公務員法進一步完善了公務員的辭職辭退制度，規定了擔任領導職務的公務員的因公辭職、自願辭職、引咎辭職、責令辭職等制度，增強了對領導幹部的監督管理，增強其責任意識。公務員法還對不遵守公務員紀律、經教育仍不轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的公務員，規定可以採取辭退的措施。
申訴與控告是合法權益
公務員法對保障公務員的合法權益作了一系列的規定，其中申訴、控告程序是一個重要方面。公務員法規定，公務員對機關作出的人事處理決定，認爲存在錯誤，對該處理決定不服的，可以向作出處理決定的機關申請複覈；對複覈決定不服的，可以向同級公務員主管部門或作出人事處理決定機關的上一級機關提出申訴。屬於行政機關的公務員，還可以依據《行政監察法》的規定，向行政監察機關提出申訴。公務員認爲機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以向上級機關或有關專門機關提出控告。申訴受理機關和控告受理機關，必須及時予以處理。
(本文作者侯建良爲國家人事部副部長、李飛爲全國人大常委會法工委副主任)
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