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包頭“11·21”空難已經過去了整整1年，但籠罩在罹難者家屬心頭的陰霾至今未能散去，對於東方航空公司單方面決定的21萬元人民幣的賠付金額，很多罹難者家屬表示難以接受，其中，罹難者陳蘇陽的遺孀桂亞寧走上了一條艱難的訴訟之路。11月25日下午，她的訴訟代理人上海衆鑫律師事務所律師趙霄洛在電話中告訴記者，11月24日，他接到了北京市高級人民法院的口頭通知，狀告民航總局立法不作爲的上訴被駁回。
2004年11月21日8時20分，東方航空公司從包頭飛往上海的MU5210航班起飛不到1分鐘，就墜入距機場不遠的南海公園，機上47名乘客、6名機組人員全部遇難。
包頭空難發生1周後，東方航空公司公佈賠償辦法，首先強調了根據國家規定確定的最高賠償7萬元這個基數，最終確定每位罹難者的賠償金額爲21.1萬元，陳蘇陽是3名遇難的上海人之一，遇難時是一家知名公司的副董事長兼總經理，陳蘇陽沒有買航空意外保險，只能獲得賠償21.1萬元，這數目僅僅是他生前幾個月的工資而已，他的妻子桂亞寧無法接受以21萬元作爲對丈夫生命的“廉價補償”。
東方航空公司表示，我國空難賠償的惟一標準源自根據1993年國務院132號令修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》，“承運人對每名旅客的最高賠償金額爲人民幣7萬元”。他們沒有權力突破目前法律規定的賠款限額，因爲賠付標準是國務院制定的，如果不滿意，可以通過其他途徑解決。
桂亞寧委託趙霄洛查找相關法律規定，發現從1996年3月1日起實施的《民用航空法》第128條規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批准後公佈執行”。但是近10年過去了，民航總局沒有依法制定相關的賠償標準。趙霄洛認爲，從1993年到2003年這10年期間，居民平均工資增加4.33倍，民航業總收入增加近6倍，今天對空難者家屬進行理賠如果還適用1993年的有關規定是不合適的，而且這麼多年的時間內，民航總局沒有履行《民用航空法》規定的立法義務，它是有責任的，也影響到今天對有關的遇難者家屬理賠當中存在的公平問題。
今年3月4日，桂亞寧向北京市第二中級人民法院提起訴訟，請求法院判令民航總局依法履行《民用航空法》第128條規定的立法義務，依法制定“國內航空運輸承運人的賠償之限額”，5月16日，北京市第二中級人民法院裁定，該起訴不屬於行政訴訟的受案範圍，不予受理。
作爲我國民航空難史上遇難者家屬首次通過訴訟渠道追究有關行政部門責任，此案受到了社會各界的廣泛關注。著名行政法專家、中國政法大學馬懷德教授曾就此案撰文指出，根據《行政訴訟法》第12條的規定，國務院立法部門、國家各部委制定法規規章是抽象行政行爲，但是，行政訴訟法沒有對不制定法規規章能不能起訴作出規定，因此，目前的法律法規在這方面存在障礙，法院沒有辦法作出讓行政機關履行授權立法義務的判決，具體到該案，法院駁回起訴也是有法律依據的。
據瞭解，我國行政訴訟法中規定的“抽象行政行爲不可訴”，屢屢受學術界和實務界詬病。馬懷德介紹說，對於正在修訂的《行政訴訟法》，目前學界最大的共識就是要擴大受案範圍，將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議都納入行政訴訟的受案範圍，所有行使公權力的主體都應接受法院的司法審查。
由於北京市高級人民法院駁回了桂亞寧的上訴，如何尋求訴訟以外的其他途徑進行救濟就成了目前最大的問題，在空難後舉行的一系列法律研討會上，許多專家談了看法。
中國政法大學教授蔡定劍認爲，《民用航空法》實施以後，國務院的暫行規定是否還有法律效力的問題，是罹難者尋求救濟的關鍵。一個新的法律頒佈以後，此前的法律法規的效力問題，在我國很多案件中都有涉及。一個法律頒佈以後，從法理上來說，和這個新法律符合的法律法規才能繼續有效，如果有衝突，過去那些法律法規是沒有效力的，我國由於缺少有效的法規審查制度，這種情況沒有得到很好的解決。
蔡定劍認爲，該案的意義不能僅僅侷限於空難索賠標準，更重要的是希望能夠推動我國更高層次的立法機關關注法律衝突的問題，以及授權立法後的監督問題，《民用航空法》授權國家民航總局立法，但只是非常原則的規定，授權後沒有監督，沒有時間的限制，沒有不作爲的責任，以至造成了法律實施10年後，授權立法還沒有動靜的結果。
趙霄洛最後告訴記者，上訴時，他們就已經預料到被駁回的結果，對於下一步的打算，一些專家建議，在行政訴訟行不通的情況下，可以提起民事訴訟，請求法院適用相關法律，如《民法通則》和最高法院關於人身損害賠償的司法解釋，重新確立賠償數額。還有專家建議，根據《立法法》的規定，公民認爲行政法規與現行法律牴觸的，可以向全國人大常委會提請法規審查，桂亞寧可以普通公民的身份，向全國人大常委會請求審查《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》的法律效力，因爲在我國現行體制下，對抽象行政行爲的監督主要是通過非訴訟方式進行的，根據憲法的規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相牴觸的行政法規、決定和命令。
4名遇難者家屬未領賠償金
東航空難1週年之際，記者在內蒙古自治區包頭市南湖公園，目睹了沒有1個遊客的空曠和20多個祭奠死難者的花圈。從內蒙古鄂爾多斯市來憑弔的李二亮女士，悲悽地告訴記者，她和妹夫、外甥等家人是專程來祭奠36歲的丈夫王佔升。李女士說，她已領取30萬元賠償金，其中5萬元是報銷差旅費。
她說，鄂爾多斯市另一遇難者家屬同樣領了30萬元賠償。“我也是遇難者家屬。”一名叫盧小蒙的男士，向記者講述自己是遇難者王俊寶的內弟。沒要東航的賠償金，因爲事故的原因、責任沒有告訴我！他說：“事故原因不清、責任不明，責任人到現在沒得到處罰、沒得到教訓！”
據盧小蒙所知，沒要賠償金的，還有鄭文晶(包頭市)、金世全(上海)、翟建強(蒙牛集團)等3人的家屬，共有4家。
11月24日，一名遇難者親屬在電話中對本報記者說沒要賠償金的理由是：“就想等一等，想看看事故的真實原因。”這位不願公開姓名的死難者家屬說，“這麼大的事故，總得有個結果，有個說法。我們沒有放棄領賠償金的權利。”
東航談判代表神祕失蹤
記者11月24日從包頭市南海公園管理處獲悉，東航談判代表突然神祕失蹤。11月23日，該管理處只得向東方航空公司正式發邀請函，希望繼續進行談判。
該函說：“貴方談判代表突然神祕失蹤。近幾日，我方談判代表每天赴談判地———包頭市神華酒店談判，但未遇貴方談判代表，我方代表多次電話聯繫，貴方代表張衛民、王銀平、湯小斌則將電話掛斷或關機，不知何故。我方希望談判能夠繼續進行，特邀東方航空公司的談判代表赴包頭談判，或由我方談判組赴上海談判。請貴方酌定。請復。”目前，尚未有東航迴音。
另悉，南海公園管理處已首次向東方航空公司提起訴訟。11月22日下午，包頭市東河區人民法院正式受理“11·21”空難造成南海公園羣體蒙古包損失的訴訟。訴訟標的爲98萬元。包頭空難後，羣體蒙古包被堆放數十具遇難者的屍體和成堆遺物，牆和地面濺滿遇難者的血污。東航在談判中表態，把血跡等沖刷乾淨就可使用。而南海公園認爲其餐飲功能已喪失，需異地重建，東航表示不予賠償，故南海公園提起訴訟。
這是包頭市東河區人民法院正式受理的第一起包頭空難第三人索陪案。
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