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資料圖片：事故現場飛機殘骸。
資料圖片：救援人員在事故現場打撈飛機殘骸和遇難者遺體。
“11.21”包頭空難的17位家屬通過律師聯名致函全國人大常委會，建議審查1993年國務院第132號令，認爲該暫行規定違背了《民航法》的規定——
時隔一年多，去年“11.21”包頭空難的17位家屬，於日前通過律師聯名向全國人大常委會辦公廳遞交了《建議對1993年國務院第132號令〈國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定〉進行審查的意見》，認爲該暫行規定有違上位法《民航法》，應予撤銷，並應在民航主管部門未制定出航空承運人賠償責任限額規定之前，確定民航運輸企業依據其他相關民事法律予以賠償。這也成爲全國人大最新通過相關審查違憲規定之後的第一份公民建議。
賠償標準被指嚴重偏低
新修訂法規審查制度
讓家屬看到轉機
去年11月21日，東航由包頭飛往上海Mu5210航班起飛不到1分鐘就在機場附近南海公園墜落，機上旅客共48人全部罹難。理賠過程中，東航參照1993年國務院頒佈的第132號令，“民用航空運輸旅客傷亡賠償的最高限額爲7萬元整”的規定，並稱“考慮到消費價格總指數的變化，在上述法定賠償限額的基礎上再增加7萬元，共計14萬元”進行賠償。該標準被指嚴重偏低。
據參與家屬意見起草和修改的北京衆鑫律師事務所上海分所趙霄洛律師介紹，全國人大常委會於1996年施行的《民航法》規定，“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批准後公佈執行”。但自《民航法》實施至今已近十年，民航主管部門仍未依《民航法》授權制定相應規定，致使東航公司堅持仍按照1993年國務院132號令作爲賠償依據。
事發一年多，至今仍有七八名罹難者的家屬沒有接受東航的和解協議。而本月16日，全國人大常委會委員長會議完成修訂和通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》及《司法解釋備案審查工作程序》讓家屬們看到了新希望。兩《工作程序》規定，社會團體、企業事業組織及公民等認爲法規和司法解釋同憲法或者法律相牴觸，可向全國人大常委會書面提出審查要求或建議，將由法工委接收登記，並進行研究；必要時送有關專門委員會進行審查。在法學專家指點下，家屬們感到了事情由此可能出現的轉機。
家屬質疑1993年國務院
第132號令有違《民航法》
家屬在聯名意見中提出對國務院132號令的暫行規定是否違反上位法《民航法》進行審查。趙霄洛律師向記者介紹了該建議的事實與法律根據。
趙霄洛指出，在我國《民航法》和《立法法》頒佈施行後，1993年的該國務院令缺乏上位法依據。我國《立法法》第七、第八條分別規定，“全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，包括基本民事制度等事項只能制訂法律。而人身損害賠償屬於基本民事制度，因此，應由全國人大通過法律形式制訂。該法第九條規定：“第八條規定事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要對其中部分事項先制定行政法規……”同時，1996年全國人大常委會制訂的《民航法》規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批准後公佈執行。”因此，只有民航主管部門制定，並由國務院批准公佈的國內航空運輸承運人的賠償責任限額，才具有上位法依據。
而根據《立法法》的規定，法律法規條例等有下位法違反上位法規定的，由有關機關予以改變或者撤銷。因此，家屬方認爲國務院132號令違反了上位法《民航法》有關“被授權機關”的規定，應予撤銷。
此外，家屬們認爲，1993年國務院規定的該賠償標準現在適用已嚴重不合理，繼續依此作爲賠償依據對當事人明顯不公，認爲全國人大常委會有必要撤銷該暫行規定及其規定的賠償標準，並在民航主管部門未制定出承運人賠償責任限額的規定之前，確定民航運輸企業依據才其他相關民事法律予以賠償。
評論文章：
一個“上書”公民看違憲審查程序的完善
今年8月3日，鑑於《婚姻登記條例》與《母嬰保健法》相沖突，而《黑龍江省母嬰保健條例》與《婚姻登記條例》相沖突的現狀，我與來自北京的王金貴以中國普通公民身份，聯名致信全國人大常委會，建議對《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進行審查。此事經過衆多媒體報道後，許多專家也相繼表示應當啓動法規審查程序，然而，時至今日，我們仍然沒有接到全國人大常委會對我們“上書”的答覆，也沒有看到全國人大常委會啓動對這兩個法規進行審查的報道，“上書”石沉大海，成爲一種碰運氣的行爲。
所以，我對全國人大常委會通過的兩個《工作程序》特別關心，特別是如何讓普通公民提出的違法審查的建議能確實得到重視和有效地引發審查程序。客觀地說，這兩個《工作程序》的頒佈對於普通公民的權利進一步實現還是有積極意義，比如說將經濟特區法規以及最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋，納入審查範圍，今後公民可以對這些法規與司法解釋“上書”，而以前則沒有法律明確規定；再如明確規定了社會團體、企業事業組織以及公民等認爲法規同憲法或者法律相牴觸，向全國人大常委會書面提出審查建議的，由法制工作委員會負責接收、登記，並進行研究，使公民“上書”接收機關和內部程序更加明確。但是，從總體上來看，《工作程序》的頒佈沒有明確規定公民“上書”的相關程序性權利以保障公民“上書”更加暢通。
從這兩個《工作程序》看，普通公民的“上書”的程序，是先由人大法工委接收、登記並進行研究，必要時，報祕書長批准後，送有關專門委員會進行審查，這裏面更多規定的是人大法工委與其他部門的自由裁量作出是否需要啓動違法、違憲審查的權力。至於法工委接到公民的“上書”後，是否應當答覆，答覆的期限多長；人大常委會相關部門是否應當每年向全國人大會議報告受理公民“上書”的件數，答覆與處理的情況，糾正違法、違憲的法規與司法解釋的情況等等都沒有規定。因此，可以這樣說，從總體上看，這兩個《工作程序》還只是全國人大常委會對自身工作的權力性規定，而不是對公民和其他組織的權利保障性規定。
《立法法》是由2000年3月頒佈的，至今已經有五年的時間了，但是，公民的“上書”權利至今沒有能得到有效保障，令人遺憾。2003年5月，在孫志剛案進入司法程序的同時，北大三位法學博士和五位著名法學家先後聯名上書全國人大常委會，要求按照《立法法》的有關規定，對收容遣送制度進行審查，這引發了國務院主動廢除收容遣送的相關法規；河北一位普通農民王淑榮在從事養殖業生產過程中，發現地方法規與國家法律規定不相一致，於是上書全國人大常委會，建議修改地方法規，河北省人大常委會因此審議通過了《河北省土地管理條例修正案》。但大多數的“上書”者並沒有這麼幸運，絕大多數“上書”石沉大海。因此，有關機關在制定相關完善違法、違憲審查機制時，不應當僅僅考慮方便自身權力的行使，更應當考慮到如何保障公民的權利的實現。
民權與存在侷限之法律的相互博弈
憲法應當進入公民的生活
十屆全國人大常委會第四十次委員長會議16日上午完成了對《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》(簡稱《法規備案審查工作程序》)的修訂，並通過了《司法解釋備案審查工作程序》。這是我國建立違憲審查機制的重要一步。
違憲審查，是這幾年來憲法學研究領域的一個最熱點問題。從山東齊玉苓案訴求受教育權的保護開始，到“三博士”以“孫志剛案”爲契機要求對行政法規進行違憲審查，社會各界都給予了熱切的關注。違憲審查作爲一個國家支撐憲政大廈的制度性基石，它在我們法治領域的缺席，使得“憲法是根本大法”成爲一句虛幻的口號。建立違憲審查制度，似乎已成爲我國憲政建設中的重大課題。
法學博士秦德君曾撰寫過一篇《制度設計的前在預設》一文，他指出，在政治科學中，在制度領域，事實上也存在着關於人的特性、權力的特質、理性的限度、國家實質等等的各種前在預設。違憲審查，作爲制度設計之一種，與其說它的程序和實體設計很重要，那麼，制度創設之前的“預設”則尤其重要。或許，正是因爲受儒家所謂的“人性善”的影響，才導致我國幾千年來“聖人之治”幌子下的封建專制。
美國憲政學者麥迪遜在他的《聯邦黨人文集》中指出，如果人人都是天使，就不要政府了。言下之意，就是人不是天使，所以需要政府。政府的統治不是天使的統治，不可能只行善不行惡——在麥迪遜看來，“純粹的善只能是天使之爲，人類做不到”。因此，違憲審查制度應該建立在對人性的合理懷疑基礎上，不僅如此，也應該建立在對行政、司法甚至立法的合理懷疑基礎上。用憲法限制人、政府的非理性的一面，才能維護憲法的最高權威。
古羅馬法學家西塞羅認爲，“最愚蠢的想法”莫過於相信一個國家的法律或習慣中的內容全都是正義的。
正因爲對違憲審查的這些“前在預設”缺乏必要的認識，使我國憲法中關於憲法監督的條款長期處於虛置狀態。在大多數人看來，政府天生就是爲人民服務的，而國家根據民意而制定的法律，似乎也不容置疑。如今，我們正逐漸認識到，這種觀點至少不是完全正確的。憲法作爲根本大法，誰也不願意看到這部神聖的法典遠離公衆生存空間，而成爲大而無當的“閒”法。憲法，與其他的法律相比，瞭解它的人更多，學習起來也更容易，有理由相信，憲法理應成爲公民的一種生活方式。而違憲審查，正是這種生活方式的普及手段。
民權與“惡”法博弈的公正平臺
對於全國人大明確違憲審查程序的舉措，有學者認爲程序的出臺爲違法違憲審查奠定了制度基礎，這是我國建立違憲審查機制的重要一步。筆者相信，隨着機制的逐步健全，違憲審查制度必將發揮積極的作用，而讓我感到歡喜鼓舞的，是通過這一系列程序的建立，有利於從根本上剔除惡法，彰顯民權。
應當看到，法律本身是有“善”“惡”之分的，由於法律自身的侷限性，在現實中並非所有的法律都有利於公民權利的保障。設立善法，剔除惡法是法治文明的要義。現實中，如果面對的是行政濫權，我們有行政法律等對其進行規制；如果面對的是審判不公，我們還有司法監督作爲相關的保障。但是，如果我們遭遇的是本身不合時宜甚至不合法理的所謂“法律法規”，又當如何呢？
“無救濟則無權利”。在法律還不夠完善時，在法律的實現還不盡如人意時，尤其是當法律在實施中侵犯到憲法賦予公民的神聖權利時，就迫切需要爲公民構建一個權利救濟的有效平臺。違憲審查機制的設立正是這樣的一個平臺，此次全國人大常委會修訂《法規備案審查工作程序》和通過《司法解釋備案審查工作程序》，無疑是爲公民維權提供了一個看得見的正義之路。
進一步來看，這也是“良法之治”的本意所在。亞里斯多德說過：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定得良好的法律”。法律本應是各方利益平衡和協調的結果，經過博弈之後的法律，纔是真正的“善法”，方纔有公信力和執行力，才能成爲代表廣大人民意志和利益的社會“公器”。違憲審查制度的設立，其意義就在於通過程序的設計和規範，爲公民行使權利和表達意志提供了一個可行的途徑。如此，憲法就在社會生活中發揮了實實在在的作用，成爲活生生的公民權利的捍衛者，而不能變成徒有虛名的“空中樓閣”。
從《立法法》明確全國人大有權撤銷同憲法和法律相牴觸的行政法規及公民個人可以提出審查建議到法學博士、律師和公民向全國人大提請違憲審查；從全國人大設立法規審查備案室到如今的審查程序的詳盡明確，我國的違憲審查機制正在逐步健全和完善。作爲法治最核心的要點的憲法之治，離公民越來越近，這足可讓我們期待。
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