|
“壟斷行業的高福利加大了經營成本，但它們能理直氣壯地讓國家、消費者埋單，因爲離開它們‘地球就不轉了’。”在昨天中國法學會舉辦的研討會上，全國政協委員溫克剛再次抨擊電力、燃氣、電信、金融、供水、鐵路、民航等壟斷性行業的“福利腐敗”。
在今年的兩會上，溫克剛接受記者採訪時說，壟斷性行業形形色色的福利，本質上就是一種腐敗。溫克剛說，這些壟斷行業掌握了大部分公共資源，而本行業職工享受的高福利是以消費者承擔的高成本爲代價，這加劇了社會不公。
今年6月7日，國務院常務會議原則通過了《中華人民共和國反壟斷法(草案)》；6月25日，國務院將草案提交全國人大常委會審議，這標誌着醞釀多年的反壟斷立法正式進入立法程序。有“經濟憲法”之稱的反壟斷法同樣被公衆寄予厚望，但北京大學法學院教授劉凱湘卻認爲，“福利腐敗”問題不是一部法律就能解決的。
福利帶來腐敗
小李的父親在當地電力部門工作，住的是單位蓋的宿舍樓。當他的同學家還在爲開不開電風扇猶豫時，小李家已經享受24小時的中央空調了。“宿舍樓裏裝的是中央空調，不用交電費。”小李說，“每個職工都可免費電用，這是電力公司的福利。”
公交公司職工免費乘車，鐵路職工坐火車不用買票，甚至可以享受臥鋪待遇，電力系統職工每年可享受幾十到幾百度不等的免費“福利電”，電信職工裝電話、打電話都有減免優惠……人們都曾對此習以爲常，畢竟，“近水樓臺先得月”。但如今，司空見慣的“福利”在公衆眼裏開始與腐敗掛鉤。打開百度搜索，輸入“福利腐敗”，可以看到45600篇相關文章。
“福利腐敗的提法有待商榷。”中國人民大學法學院副院長韓大元說，腐敗是公權力行使者利用公權力獲取非法利益，企業、老百姓談不上公權力腐敗。
中國政法大學副校長馬懷德教授認爲，福利的本義是對員工生活的照顧，是組織爲員工提供的除工資與獎金之外的一切物質待遇，是勞動的間接回報。“是福利產生了腐敗，還是福利就等同於腐敗？要準確定義恐怕還比較困難。”馬懷德說，實際上，公衆是透過福利，認爲國家機關權力背後或壟斷行業可能有腐敗。“公用企、事業單位與一般公司不同，聯想等企業的職工如果享有高福利，恐怕沒人會講它們存在‘福利腐敗’，這是因爲公用企、事業單位的性質就是爲社會公衆服務，不能隨意支出納稅人的錢。”
韓大元認爲，這些行業利用壟斷地位和優勢，以福利的名義將本行業掌握的資源分給職工，將損害公衆利益。“把高成本轉嫁給社會，必然招致人們的不滿，進而使公衆懷疑社會公平、平等的價值體系。”但是，取消所有福利，也並非上選。福利制度有一定的合理性，要看它的理由是否正當，法律框架內的福利是合理的。
北京大學法學院教授劉凱湘說，福利本身無所謂好壞，它只是一個制度安排。但是，福利發放權往往掌握在少數人手中，在大家爲尋求好的福利待遇的同時，腐敗關係網也搭建起來了。
“福利腐敗”是制度慣性
劉凱湘認爲，公共資源可以分爲非經營性資源和經營性資源。前者如教育、交通等，這部分資源要由全社會公平享有，因爲它最能反映社會公平。而經營性資源以營利爲目的，如礦山、土地等。“土地出讓後就不再是公共資源了，但它由公共資源向非公用資源轉化的過程，存在公平與否的問題。”
對此，馬懷德表示，公共部門配置資源，又缺乏有效的市場競爭環境和體制，自然就形成了壟斷，和特殊部門的特殊地位。目前，一些經營者濫用市場支配地位壟斷價格、強制交易；一些地方行政機關濫用行政權力，排除、限制競爭。“這些都與市場沒有發揮配置資源的基礎性作用有關。”
“鐵路職工坐火車免票，在計劃經濟時代就有，但過去我們不關注這個問題。”馬懷德說，當時的鐵路部門和其他交通部門與其他行業並沒有在收入、資源配置上存在巨大的不平等，差距不明顯。進入市場經濟之後，各行業的發展，包括競爭都不一樣，有些行業利用它的壟斷地位獲得了高福利，有些行業則完全進入市場，很多失去了競爭優勢。這樣，問題就顯得突出了。“與其說這是個新問題，不如說是計劃經濟在向市場經濟轉變時表現出的一種制度慣性。”
劉凱湘說，“鐵路、民航的職工免費乘火車、坐飛機，只要符合單位的財務會計制度、符合法律，就談不上腐敗。但是，就這種現象來說，關鍵是要看這些行業獲得公共資源的方式是否合法。”劉凱湘說，“獲得公共資源的途徑不正當、不合法，纔有了高利潤空間。”
立法能否解決“福利腐敗”
6月30日，國家發改委上調上網電價，每度上漲2.49分。有媒體稱，發電裝機容量的平均造價在下降，可消費者卻要面對接連上漲的電價。近年來，水價上漲、銀行不斷增加的收費項目等讓消費者不滿，但逢聽證就漲價，幾乎成了定律。
“僅靠《價格法》第23條，無法對壟斷行業進行全面規範。”馬懷德認爲，福利腐敗是一個複雜的社會問題，需要多視角分析。就健全法治來說，有立法、執法、司法、守法等各個環節，但當務之急還是要立法。法律要對壟斷企業實施全方位的監督，同時，要發揮社會中介、價格評估機構、審計部門的作用，建立公益訴訟制度，靠全社會的力量杜絕壟斷。
韓大元表示，就制度性福利而言，本行業、本單位內部都有相關的規範性文件，但它是否合法、合憲，就需要清理、修改。“完全沒有上位法規範依據的規範性文件無效；有上位法但是超越了上位法的界限，則與上位法相牴觸部分無效；轉型時期法律應該有而沒有的規定，行業、單位先行制定的文件，要根據法律原則和精神進行判斷。”
劉凱湘認爲，通過法律解決“福利腐敗”問題應持謹慎態度，因爲“問題的根源在體制。”在公法領域，法律的推進作用有限，超前立法會提高執法成本。因此，法律應該是在有需要時跟進，對成功做法加以認定和制度化。
|
