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電改三年半：下一個“堡壘”還是壟斷體制
背後速讀
電力改革開始至今已經三年半，接下來的改革將在電力管理體制層面展開，包括電力資產劃分、主輔分離等問題，以及定價權和審批權的歸屬，都將是改革重點，而重中之重是
打破現有的行政壟斷格局
7月19日，電監會發布了“十五”期間投產電力工程項目造價監管信息，“十五”期間投產的火力發電廠的單位造價，從2001年的4800元/千瓦左右，下降到2005年的3600元/千瓦左右，下降幅度約25%。
始於2002年底的電力體制改革，至今已經三年半時間，上述成本的降低，只是諸多成果之一。
而近一週有消息表明，國務院最近籌劃成立了一個新的辦公室，這個辦公室的主要任務是對電力體制改革進行深入研究，機構名稱可能定名爲電力體制改革研究辦公室，辦公室將由一位副總理主管。
如果該機構設立，三年半電改遺留下的問題，將進入對策研究和執行細節落實的關鍵階段。此項成果和問題並存的改革，也由此進入攻堅。
三年半電改
爲什麼要在此時成立一家研究電力體制改革的辦公室呢？消息人士告訴記者，2006年4月，國家電監會曾經就“十一五”期間的電力體制改革規劃，向高層進行了專題彙報，而近期高層對此進行了批示。
成立該辦公室，其重要任務之一是制定“十一五”電力體制改革規劃的細節措施。。
始於2002年底的電改，成績斐然。
首先，上萬億資產的原國家電力公司在2002年底被分拆成爲了兩大電網公司、五大發電集團和四家輔業集團。而分拆的目的是引入競爭機制，促進電力行業生產運營效率的提高。
此外，電改後電力企業較好地控制了生產成本，提高了運營效率，電力企業的整體利潤水平也在提升。
據國家電監會的一位人士介紹，在電改之前，國家電力公司的年毛利潤還不到200億元，淨利潤則只有幾十億元。而2005年，中國的電力企業的毛利潤已經超過了1000億元，淨利潤約500多億元。
上述成績的取得，是在近三年，電力設備價格大約上漲了15%；而電廠基礎建設所使用的水泥、鋼鐵等建築材料的價格也上漲了大約40%等情況下取得的。
電改中沒有下完的“棋”
但是，三年半的改革，也暴露了大量問題。
“‘十五’期間電力改革確定的部分任務沒有落實，是因爲各個部門對改革的認識沒有完全統一，觸及自身利益時會有不同看法。”國家電監會政策法規部主任、電力體制改革領導小組辦公室副主任王強坦言。
沒有完成改革任務，主要指2002年國務院關於電力體制改革的5號文件中提及的電力資產的分清劃撥和主輔分離。
2002年底，國家電力公司被分拆，但是有些資產和債務的歸屬，卻存在着糾紛，一些電力資產沒有完全劃分完畢。比如有的電廠由於設備老化等原因，已經停止發電了，電廠也已經報廢被處理了，本身已經是一個空殼電廠，但是這一類電廠也被列爲正常的需要移交的電廠等，中間的許多問題沒有解決。
資產糾紛，有關部門並沒有進行詳細處理，採取的是先維持現狀，保證電力供給和電網安全，當然這對於有的發電集團不公平。
而以上兩項內容，將會在“十一五”期間繼續推進。國家電監會政策法規部主任王強透露，目前，國家電監會正在制定2006年以及“十一五”期間電力改革下一步的工作任務和措施安排。
下一步改革的八項核心內容和重點任務中，除進行輸配分開的研究和推行試點以外，還包括處理廠網分開的遺留問題、加快建設區域電力市場、深化農村電力改革、電力法和配套法規修訂、電力企業重組、輸配電價改革、政府監管體制和對電力行業規劃體制的完善等。王強還表示，在廠網分開之後，下一步將進行輸配分開的研究試點工作。
實際上，對於電力體制改革來說，未來的幾年可能是一個非常好的時機。“因爲電力從今年開始就基本充足了。而這個時候，正是引入競爭的好機會。”
“我感覺高層對於推動電力體制改革的動力還是比較足的。”一位相關官員告訴《第一財經日報》，“但是在目前的好時機下，對於電力體制改革應該如何改，在電力體制改革的“十一五”規劃確定後，需要研究一些具體的實施細則，而這也可能是成立這個辦公室的重要原因。”
變革電力管理體制
而業內人士也指出，實施上述兩項改革，還有賴於體制層面的革新。
“由於目前的電價和投資體制存着缺陷，按照目前的體制，電力很可能會在幾年之後再出現短缺的情況。”曾參與2002年電力體制改革設計的廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強表示。所以林伯強認爲，在輸配改革之前，應該先進行電價和電力行業投資體制的改革。
林伯強說，實際上，當初在設計電力體制改革方案的時候，基本上沒有考慮到電價和投融資體制對於電力體制改革的影響，但實際不是這樣。
一位參與電改的人士告訴記者，現在也明顯地感覺到了，如果僅僅對企業進行改革，而不改革行政管理體制，電改會遇到比較大的阻力。
上述人士認爲，對於電力行業來說，最突出的管理體制問題是多頭管理。比如在國家發改委和國資委都對電力企業擁有很大的管理權力，而在國家發改委內部，都有許多個部門管理着電力企業。
多頭管理體制的掣肘，主要體現在電價和電力審批權上。
目前，有業內人士提議，發改委將電力項目審批權交電監會，但包括電監會內部人士在內也表示，審批權應由政府機關來執行，而不是由電監會這樣的監管機構來執行。
至於電價管理權移交電監會的提議，也有觀點認爲，電監會人手較少，分支機構不足，難以管理好電價。
而持反對意見者認爲，電監會也可以使用各地物價局的電價管理系統。因爲，原先發改委也在使用這一系統來進行定價，電監會不可能將電價完全自己確定，還是需要與各地物價局討論確定。
對於電力管理權力的分配和體制的改革，也隨着現在《電力法》的修改而再次被業界人士提起。2006年7月，國家電監會和幾大電力集團，都收到了國家發改委新起草的《電力法》修改稿，對未來電改方向，以及各個部門之間的權力的重新分配等諸多問題作了規定。
發改委的修改稿，對於電監會規定的權力很小，只規定了其監督市場主體的市場行爲。這個概念的意思是指不是市場行爲的，不應該歸電監會管理。因此，電監會的作用受到了限制，比如輸配電企業是自然壟斷企業，不受市場行爲約束，如按發改委方案執行，電監會對上述企業就沒有管理權了。
有消息人士透露，國家電監會內部有人士認爲，不應該對該法案提出具體的修改意見，而是認爲，《電力法》的修改案不應該由一個權力部門來制定。
一位專家表示，發改委作爲行政管理的經濟政策部門，而不是執法監督的監管部門，其與電監會之間應該有明確的分工，然後在職能上相互配合。
對於多頭管理的問題，目前尚未有定論。而此前，也有關於將考慮成立能源部或者能源委的種種猜測，“但是這一屆政府不可能成立，如果成立，也是下一屆政府研究的事項了。”一位電力界人士告訴記者。
打破行政壟斷
曾參與電力體制改革設計的首都經貿大學公司研究中心主任劉紀鵬，在接受《第一財經日報》採訪時認爲，電力改革的最終方向是打破壟斷，引入競爭機制，但是中國電力行業的壟斷，不但包括輸配電網的自然壟斷和發電、售電環節公司的經濟壟斷，更重要的是以行政審批爲特徵的行政性壟斷。
劉紀鵬說，電力體制改革的目標不是拆分企業，而應打破電價的行政性壟斷。他認爲，電改以來，電力行政性壟斷的本質不僅沒有打破，還有進一步加強的趨勢。爲了緩解電力緊張，三年來用行政代替市場的手段越來越多，所以劉紀鵬認爲，當務之急是“打破電力的行政性壟斷”。
劉紀鵬認爲，輸配分開本身不能打破壟斷，因爲從經濟學原理上說，輸電和配電都具有自然壟斷屬性，而自然壟斷的特點是一優於二，一大於二。因此，輸配電的自然壟斷屬性並不能因爲輸配分開而打破，無非是由一個大壟斷變成若干個小壟斷，這是由於輸配電網的基礎性、安全性、網絡性和規模性決定的。
對於應該先進行輸配分開還是先進行電價和投資體制改革，另外一位業界專業人士也對記者說，不應該簡單地規定誰先進行誰後進行。只有通過市場化的改革才能解決電力工業面臨的問題，但是僅僅從企業的角度進行改革是一個淺層次的改革，如果僅僅這樣改，一些電價、投融資方面的矛盾就會凸現出來。
研究監管的人士告訴記者，改革走到了今天，電力改革的市場化方向已經明確了，在這樣的背景下，能夠採取市場化方式解決的問題，都應該用市場化的解決手段改下去。
在電價問題上，如果採用市場化的方式，則應該由市場來決定價格的合理與否，而不是由政府部門來對電價進行調節，而現行的電價是由政府部門來確定的。
一種可以考慮的方案是，可以將輸配電的價格確定清楚。而發電企業則可以進行競價上網，然後規定好電力的最高價格，整個電力的交易市場也將形成了。
但是，另外一位人士也告訴記者，如果將政府的職能完全放開，可能會產生電價大幅上漲的情況發生。比如煤炭，實行市場化後煤炭價格漲得就很兇，“市場不能解決所有的問題。”
而監管研究人士則告訴記者，政府可以通過監管來解決這個問題。比如使用《反壟斷法》，他表示，在國外監管部門其實也不需要太大的權力，而更多的是發現壟斷行爲，是一種公訴人的角色。
在電力投資體制改革方面，林伯強認爲，國家發改委應該將全國的項目規劃好，然後採取公開投標的方式進行建設。在保證該電廠的技術等的基本要求後，哪家發電集團的投資額最低，投產後的發電價格最低，就由哪個集團建設。
但國家發改委如何確定未來的電力需求呢，因爲只有未來的電力需求確定後，纔可以進行全國的電力規劃。
現在的電力需求預測，一般是國家發改委牽頭，各個省市政府、電網公司、發電集團、中國電力企業聯合會和中國國際工程諮詢公司等聯合討論未來的電力需求。實際上，最終電力的需求仍然比較難以預測。
一位資深業界專家對記者說，單純預測未來的電力需求，可能比較困難。他認爲，應該採取分散決策，而不是由一個部門集中決策的方式進行全國的電力規劃。
他說，政府可以出臺指導性的規劃，企業可以去參與已規劃電廠的建設，但並不能保證其未來發的電一定會有電網來購買。所以，這些電廠的風險會比較大。而發電集團限於國資委對利潤的考覈等，會對自行上馬的項目進行縝密科學的投資分析，這樣決策就變成了分散決策。
由於屬於分散決策，其間博弈的人會很多，而博弈方越多，總體的需求預測則越可能接近正確。
但是由於目前的發電企業，多爲國有企業，所以其做大的想法非常強烈，這就有可能導致投資過大而出現虧損的情況，所以如果有這樣的政策出臺，也應該有相應對國有企業的考覈辦法，對於這種投資體制的改革也是一個綜合的工程。
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