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《物權法(草案)》第五稿明確對國家、集體和私人財產平等保護,對草案中的這一亮點,媒體概括爲“公產私產地位平等”。然而《物權法(草案)》第五稿亦存在令人遺憾之處——未對“公共利益”作出界定。
“公共利益”之於“公產私產地位平等”關係甚大,《憲法》規定:“國家爲了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用,並給予補償。”《物權法(草案)》第四稿也有規定:“爲了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序,可以徵收農村集體所有的土地和城市房屋及其他不動產。”因此,如果不能明確界定“公共利益”的範圍,“公共利益”就有被濫用的可能。在“公共利益”的名義下,私人財產將得不到可靠的保護。但又如全國人大法律委員會副主任委員胡康生所指出的,“在不同領域內,在不同情形下,公共利益是不同的,情況相當複雜。而且,徵收屬於公權力的行使,《物權法》作爲民事法律,不宜也難以對各種公共利益作出統一規定。”
《物權法》不對“公共利益”作出界定,勢將引起爭議。但我認爲,私人財產與“公共利益”發生衝突,其實就是“個人利益”與“公共利益”之間的衝突。正如保護私人財產權的關鍵,不在如何界定“公共財產”一樣,保護“個人利益”的關鍵,也不在如何界定“公共利益”,而在於必須讓“個人利益”擁有與“公共利益”平等博弈的地位。
不管如何清楚界定“公共利益”,如果“個人利益”不能擁有與“公共利益”的平等地位,而只能蟄伏於“公共利益”之下,在兩者發生衝突時只能“國進民退”,那麼,“私人財產權”或曰“個人利益”,就很難說會得到切實可靠的保護。
強調“個人利益”與“公共利益”之間的平等,不是要否定“公共利益”的優先地位,而是要賦予“個人利益”一方平等的博弈能力。“個人利益”可以服從“公共利益”,但服從的過程應是一個平等談判的過程。“公共利益”與“個人利益”本不應存在衝突,房屋、土地以及其他私人財產都不過是“個人利益”的載體,對這些財產進行徵用,依據法律國家應給予補償,或補償以金錢,或補償以實物,那麼“個人利益”不過是再換一個載體而已,“個人利益”本身並沒有受到損害。而現實中兩者之所以頻頻發生衝突,乃是“公共利益”一方不願給予足夠多的補償,而“個人利益”一方想要得到足夠多的補償。如果兩方能就此達成協議,那就“成交”——這與“公共利益”的界定無關,“個人利益”並不關心對方是否屬於“公共利益”,而只關心“補償”的數額。
平等協商,協商不成由其中一方起訴至法院,由法律做最終裁決,這就是“個人利益”與“公共利益”之間的“地位平等”。而由法律做最終裁決的又並非是否中止“公共利益”,而只是確定“補償”的標準,那麼這種“平等地位”並無損於“公共利益”的實現。這就是“無正當補償不得剝奪”原則。從這個意義上說,目前《物權法(草案)》雖然指出“徵收、徵用單位、個人的不動產或者動產,應當按照國家規定給予補償;沒有國家規定的,應當給予合理補償”,但其實並未體現“無正當補償不得剝奪”原則—“剝奪應給予正當補償”與“無正當補償不得剝奪”,句式的顛倒,其意義相去甚遠。
確定補償標準、補償的協商與法律程序,乃是保護私人財產權的關鍵,而其根本則是賦予“個人利益”與“公共利益”平等的法律地位。而筆者另有一個特別的感觸是,當“公共利益”受到“個人利益”的掣肘時,應學會“讓利於民”,讓個人得到足夠多的補償,以讓“個人利益”樂於服從“公共利益”。
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