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各路“諸侯”增援鐵路資金匱乏凸顯體制困局
鐵路建設以超常規的速度鋪開，資金的匱乏正吞噬着原本就“缺血”的鐵道部。而此時，籌措建設資金已成爲鐵道部的第一要務，根本無心顧及改革。
援手
根據《中長期鐵路網規劃》，“十一五”期間全國鐵路營運里程將達到9.5萬公里，將建設新線1.7萬公里，其中客運專線7000公里，投資規模將達1.25萬億元。然而，鐵道部在建設項目投入上捉襟見肘，致使巨大的資金缺口不得不依重外界的大力“輸血”。
9月7日鐵道部與國家開發銀行簽署了《關於“十一五”期間開發性金融合作會談紀要》。國家開發銀行承諾，“十一五”期間將爲鐵道部提供2500億元政策性貸款。未來5年，雙方合作的主要領域爲，通過爲鐵路網新線建設、既有線技術改造和鐵路技術裝備升級項目提供大額、長期的融資支持。
就在國開行承諾向鐵路提供鉅額政策性貸款的前幾日，中國保監會主席吳定富9月4日表示，保險資金投資京滬鐵路改造項目的意向明確，逐年投入共計800億元，佔該項目全部投資額的50%。關於鐵道部向保險資金定向募集投資京滬鐵路改造一事，吳定富曾最早於今年6月間透露過，但當時所述是500億至800億元，此次則確切提出具體的數量和比例。
除此以外，鐵道部還計劃在年內發行一筆400億元的鐵路債券。這將是我國自1995年以來，最大發行額度的鐵路債券。
困境
“今年前8個月鐵路大中型項目完成投資822.27億元，但與今年調整後的鐵路建設投資計劃1633億元相比，只完成了全年的50.4%。後4個月還有800多億元的投資任務。”在9月5日鐵道部召開電視電話會議上，鐵道部副部長盧春房坦承，全面完成今年的鐵路建設投資計劃形勢非常嚴峻。
根據鐵路統計數據，2004年全國鐵路完成基本建設投資516.32億元，2005年爲889.16億元，按照鐵路中長期規劃，從2006年開始到2010年，估計每年都有1600億元左右的鐵路基本建設投資。
缺錢的困境迫使鐵道部使出渾身解數。去年7月，鐵道部頒發《關於鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，宣佈開放鐵路建設、運輸、運輸裝備製造和多元經營四大領域，鼓勵國內非公有資本進入。2006年8月，鐵道部出臺了《“十一五”投融資體制改革推進方案》，此舉其目的在於，發揮市場配置資源的基礎性作用，構建投資主體和產權主體多元化、資金來源多渠道和融資方式多樣化、項目建設法人制和市場化的鐵路投融資體制。
耐人尋味的是社會資本卻應者寥寥。鐵道部自去年新組建了26個合資鐵路公司，並與70多家社會投資機構、路外國有、民營企業簽訂了投資協議。不過，只吸引社會權益性投資440多億元，主要集中在煤運通道、客運專線等20個項目，而民營資本更少，只有25多億元。
對此，國務院發展研究中心技經部研究員郭勵弘認爲，鐵道部去年推出的《實施意見》和今年出臺的《推進方案》，只是一個原則性指導意見。“有關於社會資本、上市、社保醫保基金投資鐵路等鼓勵投融資的相關內容，並沒有具體的細化操作方案。”郭老對中國經濟時報記者表示，在沒有明確方案的情況下，社會資本如何敢向鐵路大規模投資。
“但是，國家鐵路產業不能奢望民營資本作爲投資主體。”郭老強調，鐵路作爲基礎產業具有公益性特點，國有資本不能缺位鐵路產業。前幾年來鐵路建設投資規模基本保持在500至600億元之間，但所佔GDP的比重一直在下降，從1998年的0.72%下降到2004年的0.38%。
“把競爭性領域甚至非競爭性領域開放給民營資本，發揮市場在資源配置過程中的基礎性作用，是一件利國利民的好事。就鐵路產業而言，應該說，向民營資本開放市場不是一個根本性問題，根本性的問題反倒是，鐵路國有資本應該不應該退出，鐵路國有資本應該不應該進入？”北京交通大學經濟管理學院李紅昌博士接受中國經濟時報記者採訪時也持同樣觀點。他認爲，民營資本進入鐵路產業的前提是國有資本的大量進入，國有資本大量進入的結果是民營資本在該領域的劇烈擴張。
系統風險加大
“如果單純依靠鐵道部的努力去股市圈錢，去說服地方政府、大型國有企業甚至民營企業投資，所能融通來的資本可以說是杯水車薪，而完全依賴國家開發銀行、商業銀行甚至國際金融組織的貸款，又會爲未來鐵路運營的虧損埋下伏筆。
”李紅昌認爲，鐵道部自身產生的現金流無法支撐如此大規模的貸款，一旦鐵路經營發生問題，無疑加大了整個社會的系統風險。
事實上，國家開發銀行2004年、2005年爲鐵路行業提供貸款額分別爲54億元和71億元。而今後五年，國開行平均每年就要爲鐵路提供500億元。而依據2006年鐵道部公佈的第一次全國鐵路普查，2004年鐵路運輸業資產合計9972.5億元，負債合計2656.7億元，主營業務收入2126.1億元，利潤總額77.4億元。中信證券曾做過測算，如果鐵路建設急劇膨脹，可能會帶來鐵路經營風險。
國家發改委宏觀經濟研究院綜合運輸研究所研究員董焰向中國經濟時報記者表示，在鐵路市場開放中，國鐵引入外部資本會面臨着兩難選擇：首先，外部資本無疑要選擇能夠獲取正常經濟收益的區域和業務進入，而這樣的話，國鐵將會在更大程度上承擔無法獲得正常經濟收益的區域和業務的經營職責，其結果必然導致國鐵財務狀況的惡化；其次，無法獲取正常經濟收益的區域和業務其資金更爲短缺，因而恐怕更需要多元投資主體的進入，但這些區域和業務沒有對多元投資主體進入的內在激勵機制，很難吸引外部資本進入。
郭勵弘建議，鐵道部應該積極引進戰略投資者，大幅度提高項目直接融資比重；研究建立鐵路產業投資基金，開闢保險、社保等大額資金投資鐵路基礎設施建設的有效途徑，實現持續融資滾動發展。
“但這必須以加快鐵路自身改革爲前提。鐵道部如果不繼續在鐵路存量資本和增量資本推進鐵路整體制度創新，其改革的邊際效應愈來愈弱化，已很難繼續在實質上擴大新體制增量。因此，鐵路的經濟體制改革已經客觀上要求在市場開放擴大的過程中，更大程度地通過存量資本和增量資本的價值形態，或者說資本經營的形態來推進鐵路的整體制度創新。”李紅昌說，鐵路改革的順序不能與一般工商企業相同，整體的、一次性的、存量的改革是具有網絡特性的鐵路產業所必需的。
缺失
中國鐵路改革已經進入深水區，產權配屬和利益格局的重大調整已在所難免。問題是，現在最需要什麼樣的機制來推進中國鐵路的改革與發展進程？李紅昌認爲，透明的、法制的公共治理。他解釋道，公共治理平臺是一種決策商議機制，體現並平衡利益集團聲音和主張，集中矛盾與協調衝突，是一種民主治理與投票表決的機制。
假如我國鐵路僅僅停留在對西方科技的吸收層面，而缺乏制度層面的激盪與提升，沒有相應公共治理模式的保障，政府邊界和市場邊界沒有得到清晰界定，行政治理和市場治理沒有較好的耦合，那麼鐵路產業的前景實在不容樂觀。
進入攻堅階段的鐵路改革，考驗的絕不僅僅是智慧。董焰也表露出擔心，鐵路存在的問題是多層次的，國退民進的盲目、交易規則的缺失……中國鐵路的問題不僅僅是一個局部的問題，而是一個全局性的帶有普遍意義的問題。但鐵路產業的特殊性就在於，與民航、公路等網絡型基礎產業不同，它已經錯過了最佳的發展歷史時期。
慶幸的是，我國所處的工業化發展階段、資源分佈與工業佈局東西錯位的空間格局、衆多的人口基數、高速鐵路的發展機遇等，爲中國鐵路改革與發展提供了最後的一次機會，而如果錯過這次機遇，中國鐵路的未來孰難預料。
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