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[提要]在我國政府現行的管理體制中，從較早的海關、稅務、工商，再到質量監督、國土等一些重要的行政部門，都已經從地方政府序列退出，改爲中央或省以下垂直管理。而一直被呼籲“垂直”的對象，至少還包括審計、環保等部門。垂直管理最直接的目標，是力求破除地方保護，維護中央政令暢通。
《瞭望》文章：冷觀政府垂直管理
通過垂直管理，將“人、財、物”的控制權由地方上收到國家，擺脫地方的干預，是近年來政府職能調整的一個趨勢。
時至今日，在我國政府現行的管理體制中，從較早的海關、稅務、工商，再到質量監督、國土等一些重要的行政部門，都已經從地方政府序列退出，改爲中央或省以下垂直管理。而一直被呼籲“垂直”的對象，至少還包括審計、環保等部門。
觀察近10年來政府垂直管理加強的趨勢，從短期看，這是中央解決部門管理與地方管理尖銳矛盾、確保政令暢通的制度調整。從長期看，這是改革開放以來，在中央20年不斷下放權力於地方後，爲達到國家法規統一性目標，平衡央地職權的一種戰略手段。
通行於世界許多國家的“垂直管理”模式有利有弊，只有將其置於中國發展的大背景下，才能將其得失判斷準確。
試圖以垂直管理破除地方保護
垂直管理最直接的目標，是力求破除地方保護，維護中央政令暢通。
據《瞭望》新聞週刊瞭解，近10年來，相對於“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強的趨勢。除了早就垂直管理的海關，近年來先後“垂直”的還有國稅、地稅、工商、質監、土地等多個行政部門。一直被呼籲“垂直”的對象，至少還包括審計、環保等部門。
已經實行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門，其主要目的都在於強調通過保持人事、財務的獨立，使其下級部門擺脫地方政府的干預，加強部門執法監管的權威性、統一性。
長期以來，我國大部分政府職能部門是實行地方政府和上級部門“雙重領導”，也就是主管部門負責工作業務的“事權”，而地方政府管“人、財、物”。
“雙重領導”體制下，地方政府存在以“人、財、物”權影響職能部門“事權”的操作空間，容易損害國家政策的權威性、統一性。
以環保領域爲例。今年5月，國家環保總局局長周生賢指出：許多地方環保局長的“烏紗帽”攥在地方領導手中，一些領導用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干擾環境執法，環保局長“頂得住的站不住，站得住的頂不住”。
《瞭望》新聞週刊調查發現，在一些市、縣，有的地方領導甚至直接告訴環保局長，我不管這個項目有沒有污染，要麼你就批准，要麼就下臺，我換個人來批。
擺脫如此窘境的制度調整，就是尋求“垂直管理”，集權於上。今年國家環保總局組建華東、華南、西北、西南、東北5個環境保護督察中心和上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個與核輻射安全監督站共11個地方派出執法監督機構，直接由國家環保部門垂直管理，就是一種折中的方案，目的之一就是通過派出垂直管理的執法監督機構，減少地方對環保執法的干擾。
在此前相關職能部門的“垂直管理”調整中，其目標也直接針對地方政府幹擾。2004年3月，國務院實行國家統計局直屬調查隊管理體制改革，其內容被概括爲“撤併、升格、垂直管理”，除各類調查隊合併，提高新調查隊的級別外，最重要的一點在於實行垂直管理，“各級調查隊成爲國家統計局的派出機構，承擔國家統計局佈置的各項調查任務，向國家統計局獨立上報調查結果。”
改革的背景是，一些地方領導屢屢干預統計調查，“官出數字，數字出官”統計數字失真嚴重。據瞭解，2000年～2004年5年間，全國各省區市覈算的GDP彙總數，比國家統計局覈算的全國GDP總量分別高出8.7%、9.7%、11.7%、15.6%和19.5%，政績造假相當嚴重，統計造假呈愈演愈烈之勢。
就在同一年，國家對省以下土地實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統一集中到省級國土部門。
這一舉動的背後，是土地已成爲當前地方政府最大的資源之一，因此存在於土地管理中的“地方保護”也更嚴重。此前，我國實行的是5級(國務院、國土資源部、省土地廳、市土地局、縣土地局)土地管理制度，集土地規劃、審批、出讓金收取等權力於一身的地方政府，往往自行其事，置國務院和國土資源部的政令於不顧。如國家決定自2002年下半年起，經營性土地全部實行“招拍掛”，但2003年實行“招拍掛”的比例僅有35%，而同年全國查處的土地違法案件卻較上年增加了約50%。
回溯近些年來政府“垂直管理”的過程，也是一步步擺脫地方保護、干擾，維護中央政策權威的過程：
——1998年，國家決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理。時任國家工商總局副局長的甘國屏說，省以下垂直管理，可以減少執法中的地方干擾，獨立行使職能。
——1999年，國家決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理，時任國務院副總理的吳邦國指出，質量技術監督系統的屬地化管理體制難以保證獨立、統一、嚴格、公正執法。實行垂直管理體制有利於排除各種干擾，保證執法的權威性和公正性，強化監督職能，加大執法力度。
……
多個部門實行垂直管理，其實質也包含中央向地方收權。清華大學公共管理學院教授、中國法學會行政法學研究會常務理事於安認爲，垂直管理的好處在於：
其一，有效避免了地方政府的干擾，保證“上傳下達、政令暢通”。目前，各級地方政府對於中央政令的執行情況並不統一。有的是由於行政能力不足、資源不夠等原因達不到要求；有的是從本地區利益出發，有意在執行中央政令時偷工減料。以質量監督系統未垂直管理前爲例，一些地區降低本地區的標準，以此吸引資金向本地區流動，加強本地區的競爭力。
在這種現狀下，要求中央的監督達到市、縣，甚至鄉、鎮一級政府是不現實的。因此，通過加強省一級的職權，弱化縣市一級的職權，有利於保證政令暢通。
其二，有利於資源配置。人員的調動、資金的配備、設施的增加等，都可以在省這個大的範圍內統籌安排。
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