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央地博弈中創造發展活力
接受採訪的有關專家表示，多個部門希望以垂直管理擺脫地方干擾的努力，反映了部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，這種“條塊”矛盾的實質，是中央和地方之間的矛盾。
改革開放20餘年的進程，基本上是中央不斷下放權力，激發地方政府發展活力，調動地方發展主動性的過程，這也是中國經濟高速增長的祕訣。相較於改革開放初期，目前地方政府在經濟發展中的權限已經不可同日而語。
隨着地方經濟主動權的增加，“塊塊”力量坐大。新“地方保護主義”的表現形式，是以放寬中央政策底線謀求地方利益，因而貫徹執行中央的方針政策不力，甚至上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等現象屢見不鮮。
有學者分析指出，地方保護主義和重複建設，是自改革開放以來一直困擾我國經濟健康發展的兩大頑疾。國務院發展研究中心在2000年下半年對我國4000家企業進行了問卷調查，2/3的企業認爲地方保護對企業的生產經營有影響。
針對此，中央維護政令統一的努力也一直在加強，尤其在近10年來表現突出。除行政管理體制的“垂直管理”趨勢外，地方立法權已經開始受到限制，《行政處罰法》把處罰的設置權收到中央，地方只可以補充，不可以立新的罰則；2000年《立法法》出臺，地方立法權也越來越小。
針對行政上的“垂直管理”，於安說，這並不是行政改革最終的固定模式，只是推進改革進程，破解現有難題的一種有益的探索和嘗試，因爲並不是所有的行政部門都適合垂直管理。中央民族大學法學院教授、國家行政學院行政法研究中心研究員熊文釗也認爲，只有一個行政部門的職權具有全國性或跨區域性的特點，纔有進行垂直管理的合理性和操作基礎。
有學者同時分析指出，垂直管理只是一個不得已的辦法。爲了免受地方政府的干擾，就轉而實行垂直管理體制，是在現實國情下的妥協，是一種“下有對策”情勢下的“上有政策”，這從另一個側面宣告了某些行業在面對地方政府幹擾時的無能爲力和束手無策。這種妥協決定了垂直管理體制必然存在先天不足。
首先，垂直管理不能完全擺脫地方干擾。儘管垂直管理後部門的人、財、物不受制於地方了，但部門還是在當地，在土地、水電等方面也少不了求助當地政府。因此即使實行了垂直管理，也不敢過於得罪地方。如此前出現的阜陽劣質奶粉事件，當地工商、質監部門嚴重的執法缺位是重要原因。
而利益越大的部門，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。如理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣，理直氣壯地行使自己的職權了，但時至今日，人地矛盾日益突出、土地違法佔用現象依然相當嚴重。有的地方政府一如既然往地公開、直接違法，並默許、縱容大量的土地違法行爲。而土地執法部門在有了上級土地管理部門的“撐腰壯膽”後，始終沒有“硬起來”。他們依然信心不足，怠於執法，依然要面對“執法難，難執法”的惡劣環境。數據顯示，2004年全國共查處違法用地70646件，涉及土地面積3.5萬公頃。2005年未批先建佔用耕地面積仍在2萬公頃以上。
其次，垂直管理使監督部門減少，容易滋生腐敗行爲。專家分析，科學健全的行政管理都有不可或缺的兩個方面：行政效率和行政監督，如果以弱化監督爲代價提高行政效率，就有可能增加權力濫用的風險。
對各垂直部門來說，當他們作爲地方政府職能部門時，尚會受到當地黨委、政府、人大、紀委等部門的制約；垂直管理後，地方政府平級單位往往對垂直部門的經常性權力監督失效，全靠上級部門和上級監管機關的監督發現存在的問題。而上級的監管致命的弱點就是非經常性。“山高皇帝遠”的寬鬆氛圍，使各級一把手成爲說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的“一窩爛”。
近年來，稅務、工商等實行垂直管理的部門出現的案件，均有多個下屬市、縣、局的一把手“受牽連”。例如，2003年海南省工商局原黨組書記、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權利3年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、萬寧市工商局原局長葉東雄、屯昌縣工商局原局長吳巖等人也因受賄行賄相繼被檢察機關提起公訴，這一“買官賣官”系列案涉及了海南全省8個市縣的工商局長。
第三，存在架空地方管理，弱化地方政府職能的問題。縣市政府組織體系的健全、部門配置完整，是其履行一方公共管理責任的制度前提。如果過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行政效能的發揮。
同時，一些對地方發展非常重要的行政部門紛紛“垂直”，容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯成一線。各垂直部門注重對主管部門負責，有可能忽略當地發展實際，加劇“政出多頭、部門打架”等現象，降低行政效率，損害政府權威。
第四，是容易形成不公平效應。相對地方部門而言，垂直部門經費比較充足。在許多地方，垂直部門幹部的工薪收入要比地方部門幹部高出不少。這種不合理的收入差距，易在同一地區的公務員隊伍中形成危險的攀比效應和不公平感，助長權力尋租和“三亂”現象。
長久之計在於合理劃分央地職權
針對垂直管理存在的利弊，有專家分析認爲，解決部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，也就是“條塊”之間的矛盾，理順中央和地方的關係，長久之計在於通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責權限。
中央和地方權限劃分的大原則，早在新中國建國初的《共同綱領》和1956年毛澤東《論十大關係》中就論及：在中央統一領導下，地方因地制宜，兼顧中央和地方兩個積極性。
2003年10月14日十六屆三中全會通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中也明確指出，“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權責。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的管理權責。屬於全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬於面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬於中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理範圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理權責的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。”
這裏的新意在於第一次在中央文件中區分了三個層次的事務：全國性和跨省事務、地方性事務以及共同管理的事務。這是中央與地方權限劃分的一個基礎。
但難點在於，其一，中央和地方兼顧這個度很難把握，新中國建國以來中央和地方權限的反覆，就是表明這個“度”還在探索之中。尤其是有些中央和地方共享的權限，這個度就更難把握。
其二，新中國建國以來中央和地方關係的兩次大調整，都是通過政策來實現的。在建設法治國家的背景下，這樣的調整需要從政策向法律轉變。
有關專家認爲，有關法律可以採取列舉法原則，明確哪些是中央政府專屬職責，哪些是地方政府專屬職責，哪些是中央政府和地方政府共享職責，屬於中央職權範圍內事項由中央垂直管理，屬於地方職權範圍內事項由地方全權管理，同時廢除雙重管理的做法，避免出現責任不明的現象。然後按照人權、事權和財權相統一原則，爲各級地方政府履行職責提供必要的人權、事權和財權，避免出現“中央點菜、地方買單”和基層政府“財政空轉”和“負債運行”等權力與責任相脫節的現象。
熊文釗教授也認爲，中央與地方關係只有在制度化、法治化的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關係保持一種均衡和穩定的狀態。
熊文釗說，現行《憲法》對於中央與地方政府的職權都作了相應的規定，尚缺乏配套法規，操作性不夠強，同時又缺乏有效的監督機制。而《地方組織法》關於地方職權的規定，絕大部分內容是中央政府職權的翻版，並且對於列舉的剩留權歸屬也未作規定，也沒有確定省級政府的專有權力以及與中央政府共享的權力。這樣，在職權劃分歸屬問題上，地方與中央就容易產生矛盾。
因此，應儘快制定《地方制度法》，對地方與中央的關係，地方的權限，地方各級人民代表大會的性質、組成、任期、職責權限和工作程序等，地方各級人民政府的性質、地位、組成、任期、職責權限和工作程序等以及民族區域自治地方制度的有關事項等，作出專門規定。
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