公安部負責人解讀《公安機關組織管理條例》

　　中國公安部人事、法制部門負責人就《公安機關組織管理條例》進行解讀。

　　《公安機關組織管理條例》將於2007年1月1日起施行。《條例》共七章(即總則、公安機關的設置、公安機關人民警察職務、公安機關的編制和經費、公安機關人民警察管理、公安機關人民警察待遇、附則)、四十二條，主要規範了公安機關的職責任務和管理體制，公安機關及其內設機構、派出機構的設置，民警職務序列的設置和管理，公安專項編制的管理，公安機關的經費保障，民警錄用、調任、轉任、警銜、考覈、培訓、辭退、獎懲、申訴控告以及工資、保險、撫卹、退休等福利待遇，基本涵蓋了公安機關組織管理的主要內容。《條例》充分考慮了公安工作和公安隊伍建設的實際需要，充分考慮了與相關法律、法規的銜接配套，具有較強的科學性、針對性、前瞻性和可操作性，對加強和改進新世紀新階段的公安工作和公安隊伍建設，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　中國公安部官方網站刊出瞭解讀的全文：

　　填補政府部門組織立法空白是我國第一部規範公安機關組織管理的行政法規

　　記者：新中國成立以來，國家陸續制定了一系列法律法規加強公安隊伍建設。隨着形勢的發展，公安機關組織管理工作面臨哪些突出問題？

　　柯良棟：多年來特別是黨的十六大以來，公安工作和公安隊伍建設不斷邁出新的步伐，取得新的成就，公安工作正處於歷史上最好的時期之一。同時，我們也要看到，由於歷史和現實等諸多因素的制約，公安機關在體制、機制、制度等方面還不同程度地存在着與新形勢、新任務不相適應的問題，特別是組織管理方面的立法較爲薄弱，管理體制、機構設置、編制、經費、人事管理、教育訓練等方面不能完全適應時代發展對公安工作的客觀要求，在一定程度上制約着公安機關職能作用的充分發揮，制約着公安工作和公安隊伍建設的持續健康發展。

　　記者：如何從法治層面認識《條例》出臺的重要性？

　　柯良棟：在貫徹依法治國方略、加強社會主義法治建設進程中，政府行使權力必須遵循的一個基本準則就是依法行政。依法行政首先要求明確承擔行政職能、實施行政行爲的政府、政府職能部門的性質、地位、組成、機構設置、職責權限、人員編制和管理、隸屬關係、設立或撤銷、工作程序等內容，以有效規範政府及政府職能部門行政行爲，監督和防止濫用行政權力。但長期以來，我國行政組織立法不夠健全和完善，特別是政府職能部門組織立法是一個空白。改革開放以來，我國也進行過多次部門組織立法的嘗試，都因種種原因沒有出臺。這也是造成政府職能部門層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節、多重多頭執法等問題的一個重要原因。

　　《條例》是我國第一部規範公安機關組織管理的行政法規，也是第一部規範政府職能部門組織管理的行政法規。《條例》的頒佈實施，是公安隊伍建設走向科學化、正規化、制度化、法制化的重要里程碑，也是全國百萬公安民警期盼已久的大事、喜事，將有助於解決公安機關機構設置不規範、警力配置不科學、職責不清、效率不高、保障不力等問題，同時也爲其他職能部門的組織立法提供了可資借鑑的範例。

　　科學界定公安機關性質進一步理順了上下級公安機關的領導指揮關係

　　記者：《條例》第二條指出：“公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。”以往的法律法規是否曾界定過公安機關的性質？

　　李民真：早在1957年，《人民警察條例》第一條就明確規定：“中華人民共和國人民警察屬於人民，是人民民主專政的重要工具之一，是武裝性質的國家治安行政力量。”但是，1995年頒佈實施的《人民警察法》未對公安機關的性質予以規定。

　　根據《中共中央關於進一步加強和改進公安工作的決定》(中發[2003]13號，以下簡稱中央13號文件)精神，《條例》第一次通過國家行政法規的形式，全面、科學地界定了新時期公安機關的性質，爲公安機關實行不同於一般行政機關的各項管理制度提供了法規依據。

　　記者：《人民警察法》明確規定了上下級公安機關在執法監督方面的領導指揮關係，《條例》對上下級公安機關的領導指揮關係提出了什麼新內容？

　　李民真：根據相關法律、法規精神，《條例》第一次通過國家立法形式，具體規範了上下級公安機關的領導指揮關係，指出“公安部在國務院領導下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領導、指揮機關。”(第三條)。《條例》規定的“公安工作”，既包括公安業務工作，也包括公安隊伍建設，充分體現了責權一致原則。

　　記者：《條例》第四條規定：“公安機關實行行政首長負責制。”行政首長是指各級公安機關的“一把手”嗎？政委、教導員、指導員是否屬於行政首長？

　　李民真：這一條是關於公安機關內部領導管理關係的規定。根據相關法律、法規，我國行政機關實行行政首長負責制，公安機關也不例外。這是我國行政體制的一個重要特點，也是當今世界各國行政體制的普遍原則。

　　公安機關的行政首長是指各級公安機關的“一把手”，即公安部部長、公安廳廳長、公安局局長。公安機關派出的公安分局、公安派出所也實行分局局長、所長負責制。目前，一些縣級公安機關設置了政委職務，所隊設立了教導員、指導員職務，政委、教導員、指導員的職務層次分別與局長、所隊長相同，但他們不是行政首長，而是專門負責思想政治、隊伍建設等工作的行政領導。

　　內設機構實行分類管理將逐步規範各地公安機關機構設置的規格、稱謂、數量等問題

　　記者：《條例》規定“縣級以上地方人民政府公安機關和公安分局內設機構分爲綜合管理機構和執法勤務機構”(第七條)，據此，公安機關現有各部門如何劃分？

　　李民真：綜合管理機構和執法勤務機構的劃分充分體現了公安隊伍的武裝性質和紀律部隊的特點，可與公安民警職務序列相銜接。此次出臺的《條例》是第一次通過國家立法形式，具體規範了公安機關派出機構、內設機構的設置。

　　目前，公安部初步考慮，將辦公室、政工、監察、裝財、後勤等部門納入綜合管理機構；國保、經偵、治安、刑偵、禁毒、交管、監管等部門納入執法勤務機構。

　　記者：按照《條例》中“執法勤務機構實行隊建制，稱爲總隊、支隊、大隊、中隊”的要求，目前各地執法勤務機構的規格、稱謂、數量等不統一的現象是否將被糾正？

　　李民真：各地公安機關派出機構、內設機構的規格、稱謂、數量以及設置審批權限、程序等問題與改革完善公安管理體制、警務工作機制、組織人事制度等密切相關，涉及面較廣，也較爲複雜。公安部將商請有關部門，按照積極穩妥、逐步推進的原則予以規範。

　　突破警力下沉障礙，確保警令暢通建立充分體現公安特色的公安民警職務序列

　　記者：長期以來，公安機關執行的民警職務序列基本採用了與其他公務員相同的標準和辦法。對於在編警力約佔公務員總數四分之一的公安機關來說，這種職務序列設置有哪些不足？

　　李民真：公安隊伍規模大、人數多，原有民警職務序列導致基層職務層次過少，警銜銜級區別不明顯，不僅民警壓職壓級現象較爲嚴重，而且專業技術民警的工作成果很難被社會以及國(境)外警方認同，難以適應公安機關指揮管理和警務實戰的客觀需要。同時，部分公安機關爲理順領導、指揮關係，採用了增設機構或提高機構規格等方式，加劇了機構設置和職務配備的混亂、失範。

　　針對這些問題，根據近年各地公安機關的警務實踐，在借鑑國外警察組織管理先進經驗的基礎上，《條例》第一次通過國家立法形式，建立了充分體現公安特色的公安民警職務序列，即“公安機關人民警察職務分爲警官職務、警員職務和警務技術職務”(第十條)，並對其各自的職務序列予以明確。

　　記者：有的民警提出，爲什麼公安機關不借鑑法院和檢察院系統將相關工作人員稱爲法官、檢察官的做法，將民警統稱爲警官？

　　自行增加“地方編制”將被視爲違法

　　任免公安機關正職領導幹部須經上一級公安部門黨委同意

　　記者：在規範公安機關協管幹部工作以及內設機構、派出機構民警職務的任免方面，《條例》有哪些新規定？

　　李民真：《條例》第一次通過國家立法形式，具體規範了公安機關協管幹部工作以及內設機構、派出機構民警職務的任免，明確規定任免公安機關正職領導幹部應當事先徵得上一級公安部門黨委同意(第十七條)。

　　記者：今後各級地方人民政府可以自行增加公安機關地方編制嗎？

　　李民真：爲確保公安專項編制管理的科學性、嚴肅性，《條例》第一次通過國家立法形式，具體規範了公安專項編制管理的基本要求、審批權限和審批程序，過去所謂“地方自定編”的管理將得到規範，各級地方人民政府不能再自行增加公安編制，必須根據《條例》向有關部門提出申請(第二十一條)。

　　記者：爲切實推進公安機關人事制度改革，緩解警力不足矛盾，《條例》對公安機關輔助人員管理是如何規定的？

　　李民真：《條例》第一次通過國家立法形式，具體規範了公安機關輔助人員管理工作，明確公安機關根據工作需要，經批准，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制(第二十二條)。

　　工資福利待遇符合警察職業特點

　　民警在法定工作日之外工作不能補休的應予以補助

　　記者：工資福利待遇是廣大基層民警非常關注的一個問題。《條例》在這方面有哪些突破？

　　李民真：1956年，國家改革幹部工資制度時，爲公安民警制定了單獨的工資標準體系，確定了公安民警工資“高於地方，略低於軍隊”的基本原則。目前，公安民警工資主要根據職務和級別確定，但由於公安機關壓職壓級問題十分突出，以致公安民警的工資收入與其職業的高風險、高負荷出現了反差過大的情況，嚴重挫傷了部分民警的積極性、創造性。鑑於這種情況，《條例》對公安民警的工資、保險、撫卹、退休等福利待遇作出了具體規定，確立了符合我國國情、警情的公安民警工資福利待遇。

　　同時，由於當前公安工作任務艱鉅繁重、警力高度緊張，廣大民警特別是基層一線民警長期連續作戰，《條例》在明確公安民警實行國家規定的工時制度和休假制度的同時，第一次通過國家立法形式規定了民警加班補休、補助問題，明確規定民警在法定工作日之外工作不能補休的，應當給予補助(第三十八條第二款)。這也是我國第一次立法規定公務員法定工作日之外工作的補助問題。

　　“以罰養警”有望根治

　　地方公安機關錄警必須通過省級統一招考

　　記者：據有關新聞媒體報道，全國目前仍有20%的警察被拖欠工資，警察“自費破案”現象屢見不鮮。《條例》施行後，這種局面能否改觀？

　　柯良棟：對於經費保障問題，《人民警察法》及中央13號文件都有明確要求。這次出臺的《條例》第一次通過國家立法形式，規定了公安機關經費實行全額保障和對下給予必要支持的原則，即“縣級以上人民政府按照國家規定的經費項目和標準，將公安機關經費列入財政預算，實行全額保障，並對經濟困難地區的公安工作給予必要的經費支持”(第二十三條第二款)。同時，《條例》規定：“公安機關應當按照國家規定，將各項罰沒收入和行政事業性收費收入全額上繳財政”(第二十三條第一款)。這些內容既規範了公安機關執法活動，有利於防止基層“以罰代處”、“以罰代刑”等問題，也有利於解決公安機關“吃飽皇糧”、防止“亂吃雜糧”等問題，保障了公安機關所需經費的合法來源。

　　記者：《條例》對地方公安機關錄警工作作出了哪些規定？

　　李民真：爲純潔公安隊伍，廣泛吸納高素質人才，《條例》第一次通過國家立法形式，規定地方公安機關錄警必須實行省級統一招考制度，人民警察錄用程序將更規範、更科學、更權威。

　　此外，對於公安院校畢業生錄警問題，公安部將在進一步提高公安院校辦學質量、實行按需招生的同時，積極會同有關部門制定相關政策。

　　記者：《條例》對民警的教育訓練工作是如何規定的？

　　李民真：爲建立大練兵長效機制，結合深入推進“三基”工程建設，《條例》第一次通過國家立法形式，具體規定了公安機關“三個必訓”制度，即我們通常所說的上崗前必訓、職務和警銜晉升必訓、一線民警必訓。

　　記者：《條例》規定了民警應當被辭退的五種情形。有民警提問，是不是隻有出現這五種情況纔會被辭退？酒後駕車等違反“五條禁令”的行爲今後如何處理？

　　柯良棟：“五條禁令”是公安部制定的公安民警必須嚴格遵守的紀律規定。根據《條例》第三十條規定，對不履行人民警察義務，不遵守人民警察紀律的公安民警應當予以辭退。違反“五條禁令”就是“不遵守人民警察紀律”，對違反“五條禁令”的公安民警予以辭退完全符合《條例》精神。

　　明確其他公安機構組織管理工作

　　將制定或修訂《條例》涉及的法律、法規和規章制度

　　記者：除各級人民政府公安機關外，還有哪些公安機關適用《條例》？

　　柯良棟：《條例》第四十一條規定：“新疆生產建設兵團的公安機關和經批准參照《中華人民共和國公務員法》管理的公安機關所屬事業單位的組織管理，適用本條例。”這是《條例》第一次通過立法形式，規範新疆生產建設兵團公安機關和經批准參照《公務員法》管理的公安機關所屬事業單位的組織管理。

　　此外，根據中央21號文件關於“改革現行鐵路、交通、民航、林業、石油、農墾、礦山等部門、企業管理公安機關、人民檢察院、人民法院的體制，納入國家司法管理體系”的精神，國家正在逐步改革上述部門、企業公安機關管理體制。我們認爲，鐵路、交通、民航、森林等公安機關的組織管理，根據工作需要，適用《條例》的相關規定。

　　記者：各級公安機關應當如何學習貫徹《條例》？

　　柯良棟：深入紮實地組織學習宣傳、貫徹執行《條例》，是當前各級公安機關和全體公安民警一項重要而緊迫的任務。公安部將抓緊會同有關部門，組織制定或者修訂《條例》涉及的有關公安機關機構設置、編制管理、經費保障以及民警職務序列、警銜管理、錄用辭退、表彰懲戒、工資福利等法律、法規和規章制度，及時糾正貫徹執行《條例》不準確、不適當、不到位等問題，切實維護法規的嚴肅性和權威性。同時，作爲國家行政法規，《條例》要得到正確、有效執行，離不開各級黨委、政府的高度重視，離不開相關部門的大力支持。各地公安機關要主動彙報、主動工作，確保《條例》貫徹執行到位。

　　觀點關鍵詞

　　《公安機關組織管理條例》是我國第一部規範公安機關組織管理的行政法規，也是第一部規範政府職能部門組織管理的行政法規。《條例》的制定和施行，有利於進一步加強和改進公安工作和公安隊伍建設，也爲其他部門的行政組織立法提供了可資借鑑的範例。