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新近公佈的《新聞出版業“十一五”發展規劃》(以下簡稱《規劃》)提出，在“十一五”期間，將着力建立完善新聞出版行業的長效監管機制，鼓勵跨媒體經營，引導支持非公有制經濟進入政策允許的出版領域。
其政策核心，是在堅持社會效益第一的根本原則下，激發新聞出版業活力，提高全行業的經濟效益。
新聞出版仍存軟肋
《瞭望》新聞週刊從有關部門獲悉，“十五”期間，我國出版業從容應對加入世界貿易組織，開放書報刊分銷市場等新變化，克服了國民閱讀率持續下降等不利因素，保持了平穩增長。而在“十一五”期間，面對市場開放度擴大、體制改革深化等新形勢，新聞出版業仍有一些“短板”亟待彌補。
一是體制、機制還不適應市場經濟要求。新聞出版業的行政管理體制、產權體制、國有資產管理體制等，與社會主義市場經濟的要求還不適應。相當部分的經營性出版、發行單位還在沿用事業單位的體制和機制，長期依賴行政保護和壟斷利潤。
二是增長方式不盡合理。部分單位的收益過度依賴教材和教輔材料。出版物市場過度依賴中心城市。產業發展過度依賴規模、數量的擴張和品種、定價、廣告等的增長，經營方式粗放。出版物產品過度依賴傳統媒體，行業發展過度依賴行政保護。
三是產業結構趨同，集中度偏低。各地新聞出版產業同構化比較嚴重，企業規模偏小，佈局分散，區域市場分割，資源無法合理流動和有效利用，阻礙了新聞出版大市場的形成和新聞出版專業化分工。
四是市場秩序有待規範。盜版、盜印、非法出版等違法現象依然嚴重，部分生產經營者誠信缺失、行爲失範。
此外，新媒體的興起也令傳統媒體的讀者和廣告逐漸分流。隨着入世過渡期的結束，出版物分銷市場也將進一步向世界開放，保持我國文化的多樣性和獨立性的難度越來越大。在經濟持續快速發展的同時，新聞出版業面臨着嚴峻的挑戰和考驗。
《規劃》在這樣的大背景之下出臺，力圖通過完善長效管理機制，鼓勵媒體跨界經營、整合信息傳播的內容和渠道，在政策允許的出版發行領域中引入非公經濟成分、調動各方活力。接受《瞭望》新聞週刊採訪的國家新聞出版總署原副署長石峯表示，此次《規劃》的制定受到高度重視，其中涉及的衆多項目列入了國家“十一五”時期文化發展規劃，數量之多爲歷次之最。
服務社會效益完善長效監管
新聞出版業發展的根本原則是“社會效益第一”。新聞出版單位，在任何時候、任何情況下都必須堅持把社會效益放在首位。爲此，《規劃》提出建立和完善長效管理機制，對新聞出版的內容、新聞出版單位和從業人員加強監管。
《規劃》提出，新聞出版部門和各類出版單位，要繼續堅持落實重大選題備案制度、出版“三審”制度和出版物閱評等制度，確保輿論導向正確。到2010年全國省級以上新聞出版行政機關要建立出版物內容監管平臺，對傳統內容和數字化內容實行動態監管。
重大選題備案制度帶有審批性質，一些比較敏感的重大選題經過備案，獲得批准後才允許出版，目的在於避免出版物發生導向誤差。出版“三審”制度，則強調“編輯初審，編輯室主任複審，總編輯終審簽發”，新中國建國以來沿用至今。《規劃》重申這一制度，旨在糾正一些出版單位忽略“三審”中的一些環節，以致影響出版物質量等問題。出版物閱評制度，則能及時發現各類出版物的傾向性問題，具有出版監督機制的作用。
石峯表示，對這一系列制度的重申和強調，目的均是通過強化新聞出版的內容監管，提高出版物質量，確保出版物保持正確的輿論導向。
《規劃》同時提出了加強對新聞出版單位的有效管理。“十一五”期間，我國將研究制定出版單位市場準入、退出評估標準和管理辦法。推動新聞出版信息公開，建立新聞出版單位信用檔案和信用信息共享機制、失信懲戒機制。
長期以來，我國出版單位審批過程中的人爲因素較多，缺乏足夠的科學依據。建立市場準入評估標準，可以有效減少主觀因素的影響，使准入科學化、規範化。而市場退出機制，則是針對出版單位的一般性退出問題。
石峯表示，目前市場對於“退出”的調節作用還很弱，出版單位“退出”後的人事和債權債務問題很難解決。而且我國也沒有出版單位的正常退出機制。由於出版單位的總量不可能無限膨脹，只有建好“出口”，才能更好地“進入”。目前新聞出版主管部門正在進行調查研究和論證，力求用科學的量化方式建立退出評估機制。
我國出版行業特別是報刊行業一直存在着比較嚴重的虛報現象。爲增加廣告份額，一些出版單位、報刊虛報發行量時有發生。此外，出版、付印、發行部門的三角債等問題也暴露出行業內的失信和道德失範。
針對上述問題，“十一五”期間，新聞出版業將建立新聞出版單位信用檔案和信用信息共享機制、失信懲戒機制，目的在於促進業內和諧，使各單位互相配合，形成自如運轉的產業鏈條。目前，國新出版物發行數據調查中心正在進行論證，準備對發行數據進行統一公佈。今年，配合全國報刊發行秩序整頓，對11個省市的44種都市類報紙的發行量進行了強制論證。
爲加強對新聞出版從業人員的管理，《規劃》提出完善新聞出版從業人員職業資格准入制度，實行記者職業資格和記者證雙重管理。
記者的政治素質和業務素質不高，記者證的含金量不高的現象，一直爲公衆詬病。去年，新聞出版總署公佈了四起記者敲詐企業事件，並在記者網上公佈了缺乏職業道德、受到紀律處分的記者名單，防止其再次從事新聞行業。
石峯說，對記者實行雙重管理，提高了記者隊伍的門檻。具體的方式就是建立從業人員職業資格准入制度。
目前，新聞出版總署正在與人事部協商，準備由兩部委聯合面向社會統一考試，只有具備資格才能從事記者工作。此外，爲規範記者的權力與義務，新聞出版總署還將推動《記者條例》的立法工作。
內容爲王鼓勵跨媒體經營
對於媒體而言，《規劃》提出的“鼓勵新聞出版單位跨媒體經營”，無疑是最具誘惑力的信號。
現代社會的傳播“內容爲王”。
隨着數字信息和網絡技術的高速發展，同一信息可以通過報刊、視頻音頻、網絡等載體和媒介同時傳播。只有通過對信息內容和渠道的整合，才能爭取發展的主動性。
中國政府十分敏銳地捕捉到了這一點。《規劃》指出，新聞出版單位要充分利用書報刊等傳統媒體、音頻視頻媒體和各種網絡媒體等一切傳媒形式，對新聞出版內容資源進行全方位、深層次的全面開發利用。鼓勵新聞出版單位以資源、資產、業務爲紐帶，開展跨媒體經營。
可以說，傳統媒體與數字媒體之間的關係和態度，已經從互聯網傳播剛剛興起時的彼此仇視，甚至“你死我活”，逐漸轉爲相互融合，相互擁抱，共求發展。
像美國迪斯尼集團那樣，在製作動畫片的同時，同步推出書籍、影碟、乃至服裝鞋帽、生活用品，從產業鏈條的每個環節中都能獲取經濟效益，就是中國鼓勵跨媒體經營的目標模式。
目前，我國以手機電視、網絡電視、報紙辦網等現象爲代表的媒體跨界經營已經初露端倪，但仍處於起步階段。石峯說，跨媒體經營，目標不在“跨”，而在於信息資源的綜合開發利用，傳統媒體和新興媒體的融合還只是初步的和表象性的，有待進一步探索。
在媒體跨界經營過程中，最主要的矛盾是如何打破行政管理體制的束縛。由於我國固有的“條條”管理模式，信息傳播的不同部分分屬於不同的行政管理部門。比如新聞出版總署掌握報刊和圖書出版，廣播電視部門主管影視，數字信息技術歸口信息產業部門，新聞宣傳導向問題屬於宣傳部門管轄。因此，傳媒集團要實現跨媒體經營，必須爭得多部門的支持，合力打破體制障礙。此外，媒體的跨地區經營同樣存在着地方“塊塊”上的限制。由於受到與地域管理有關的各方面管理限制，跨地區經營的媒體數量目前極爲有限。上述問題，都要爭取在“十一五”期間有所突破。
激發活力引入非公經濟
爲調動全社會參與文化建設的積極性，推進行業投資結構的調整，激發體制活力，我國已經出臺了一系列關於鼓勵和引導非公有制經濟發展和參與文化建設的具體政策。在非公有制經濟對出版發行行業的參與和滲透程度逐漸加深的現實情況下，《規劃》對這一方向的重申和明確，顯得意味深長。
目前，在我國的出版發行行業中，允許非公有制經濟成分進入的領域，只有印刷、複製和發行等一般性競爭領域，狹義上的出版領域仍然沒有對民資和外資開放。然而在實際操作中，民資和外資已經開始通過各種方式滲透到出版環節之中。比如一些書籍經民資性質的圖書工作室進行策劃和整體運作，而後通過出版社出讓書號完成出版過程的情況屢見不鮮。此外，在新聞出版行業採編業務與經營業務尚未完全實現“兩分開”的情況下，非公經濟成分對經營部分的參與，也很難避免其對採編部分各種形式的影響。
在這樣的背景下，《規劃》再次重申了“在印刷、複製、發行等一般性競爭領域，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，引導和規範各種社會資本的投入”的政策。石峯說，這表明“十一五”期間，引導支持出版發行業非公有經濟發展的政策仍然沒有變化。
2006年8月，國家新聞出版總署公佈了《關於深化出版發行體制改革工作實施方案》，提出鼓勵出版集團公司和發行集團公司相互持股，進行跨地區、跨部門、跨行業併購、重組，建立必要的經營性分支機構；推動有條件的出版、發行集團公司上市融資。
據悉，根據這一實施方案，遼寧出版集團和四川發行集團已獲相關部門同意，可能首先在香港B股上市融資。石峯說，這也是另一種意義上的“非公進入”。
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