| 中共中央黨校主辦的《學習時報》第379期刊文《滋生腐敗的土壤究竟是什麼》指出，腐敗的滋生和蔓延，是權力失控和失範的表現，其中既有權力過分集中的問題，也有對權力的制約和監督不到位的問題。不合理的權力配置機制構成了滋生腐敗的土壤。文章對不合理的權力配置機制的三種類型進行了剖析。全文如下：
腐敗的滋生和蔓延，是權力失控和失範的表現。既有權力過分集中的問題，也有對權力的制約和監督不到位的問題。但是從根本上說，它是由各種不合理的權力配置機制造成的。因此，不合理的權力配置機制構成了滋生腐敗的土壤。
從微觀的權力結構上說，集權和分權是指權力分配和運行的兩種方式。集權即權力集中，分權即職能分工，任何政治體制都同時存在集權和分權兩種權力機制。相比而言，它們各有特點和適用範圍。首先，集權的優勢是運行統一、便於協調；分權的優勢是分工明確、權責對應。其次，集權和分權在其合理的限度內都有其正當性；超越了合理限度，都不具有正當性。猶如經濟生活中的壟斷與競爭，在自然壟斷的條件下，壟斷是有效率的、合理的，但在其他情況下，競爭更有效率。再次，集權與分權既是互相補充、相輔相成的，也是互相校正、互相糾偏的。在多數權力結構中，它們是共同存在、彼此結合在一起的。從防治腐敗的角度來說，集權比較容易產生腐敗，因爲集體機制缺乏那種由外部力量直接轉化而來的自我激勵和清潔功能；分權也有產生腐敗的可能性，因爲分權導致職能專一、專業化程度較高，容易矇蔽外界的眼睛。在實際的政治生活中，腐敗問題往往不是出在集權機制或者分權機制某一方面，而是出在集權與分權結合的權力分配方式以及權力運行中決策、執行、監督等環節上。因此，滋生腐敗的土壤不能簡單地歸結爲集權。構成腐敗土壤的各種不合理的權力配置機制大致有三種類型：
一是“諸侯”式權力結構，即概括授權與籠統責任相結合的權力配置機制。概括授權就必然形成綜合性的、擴散性的權力。綜合性的權力就是一個地方或者一個部門掌握着各種不同類型的權力，如地方全面掌握行政、司法和立法的權力，部門掌握人事、財務、業務等權力。擴散性權力就是各項權力沒有明確的邊界，也沒有相應的具體的責任。籠統責任就是以比較單一的責任形式制約權力運行的綜合效果，例如，“保一方平安”、“造福一方”等。它往往形成封閉的權力運行模式，不透明，難以制約，難以監督。這是一種粗放的權力控制方式，考評粗略(指標較少)，科責簡單(稱職與否)，調控單一(換人即可)。時間一長就會形成反向控制，削弱上級的控制能力，乃至坐大成勢，難以控制。這種權力結構是權力過分集中的一種典型形態，是滋生腐敗的主要土壤。
二是層次性弱化的權力結構，即上級可以越過中間層次直接指揮下級行使權力的權力配置機制。例如，地方黨委一把手，既可以對本地大政方針和發展模式作出決策，也可以對具體的行政項目、司法判決作出決策。表面上看，這是權力運行機制問題，其實不然，領導人之所以能夠直接行使下屬各個層次和部門的權力，從宏觀控制到微觀執行，無所不能，無所不至，是因爲這個領導人集決策、執行、監督等權力於一身，集權力授與和權力監督於一身，下屬沒有任何抵抗的力量和根據。這種層次弱化的權力結構實際上意味着領導人可以隨時隨意破壞組織機構及其程序和規則，以自己的意志代替下屬的意志，以自己的職能代行下屬的權力。它不僅會助長一把手的腐敗心理，而且破壞了中間層次和下層的權力運行控制體系，助長了中間層和下層掌權者濫用權力，擴大了腐敗的土壤。當然，層次弱化有時是提高效率的需要。對此，法國行政管理學家法約爾提出，從最高權力機構直至低層管理人員的上下級領導系列，它顯示出組織內權力執行的路線和信息傳遞渠道，在一些大型組織中，尤其是在政府機構中，通過這條渠道傳遞信息往往需要很長的時間，而許多事情的成敗正是取決於信息傳遞和命令執行的快慢。因此，對於力求達到同一目的全部活動，只能有一個領導者和一項計劃。但是，不能把“統一領導”和“統一指揮”混爲一談，“統一領導”強調的是一個領導者和一個計劃，而“統一指揮”則強調的是一個下屬只能聽從一個領導者的指揮。我們必須通過建立完善的組織體系來實現國家機構的統一領導，而統一指揮應限於直接的上級領導人，除非上級領導臨時代替下級領導履行即代位行使權力。越級管理或者越級行使權力，既消除了下級的責任，也消解了上級領導人本身的責任，使權力處於失控或失範的狀態，形成滋生腐敗的土壤。
三是制約弱化的權力結構，即領導集體成員之間的分工特別是一把手與其他成員之間的分工缺乏監督制約功能的權力配置機制。比較常見的領導班子分工模式是，一把手分管(或者重點控制)人事和財務，其他成員按照同類歸口的原則分管若干部門或者方面。這種分工的合理性是明顯的，也適應了制度環境的需要，但是它給一把手和班子其他成員都留下了很大的自由裁量空間，確認了不應有的利益衝突，缺乏部門之間和班子成員之間的監督和制約。在這種權力結構中，一把手固然能夠“統攬全面，協調各方”，便於引導各項權力實現其積極的目標，但是微觀控制能力較弱，特別是對分管領導和下屬部門濫用權力的控制大大弱化，除非出現明顯的或者或較大的問題，一把手容易被下屬矇蔽。管理包括計劃、組織、指揮、協調和控制等要素。只有那些簡單的組織才允許管理者集各種要素於一身。在複雜的國家機構中，決策、執行、監督等職能必須有適當的分離，並由不同的機構或個人行使，也就是引入分權制約機制。要統攬全局，就不能代替各部門；要協調各方，就不能代行各方的權力。否則，不僅會出現決策力和執行力的同時弱化，就可能出現職能交叉、重疊，責任弱化、監督乏力，產生腐敗。上述三種類型的權力配置機制有一個共同的特徵，那就是背離了我們黨和國家的組織原則即民主集中制和領導模式即集體領導。“諸侯”式權力結構是有集中無民主，有個人無集體；層次弱化和制約弱化的權力結構是片面集中，有集體無集體領導。大體上說，這三種類型都不同程度地屬於“權力過分集中的現象”。嚴格地說，層次弱化和制約弱化的權力結構都是權力過分集中的派生形式。它們在滋生腐敗的機制上各有特點。細化分類，有助於我們全面掌握滋生腐敗的土壤的類型，深入研究消除滋生腐敗土壤的對策和措施。 |
