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7月1日，工作人員在山東省棗莊市臺兒莊區進行土地調查。當日，第二次全國土地調查拉開序幕，棗莊市臺兒莊區國土資源分局組織6個調查組，深入田間地頭開展土地調查。
第二次土地調查將歷時兩年半，斥資上百億，確保國家能夠掌握土地的真實情況，實現對每塊土地的監管
“我們常說，基本農田是紅線、高壓線，不能踩不能越，但紅線、高壓線到底在哪裏？其實並不清楚”，國土資源部一位官員指出，“第二次全國土地調查的目標就是要查清各類土地的利用狀況，並建立一個類似搜索引擎的數據庫，全國每一塊土地利用信息都能反映在上面。”
正是由於近年來土地家底不清，數據不實，很大程度上妨礙了最嚴格的耕地保護政策的執行效率，也削弱了土地在宏觀調控中的作用。
2007年6月22日，國務院召開電視電話會議，部署開展第二次全國土地調查(以下簡稱“二次調查”)。
即將於2007年7月1日全面啓動的二次調查，不僅是國土部門實現管理職能的需要，更是一項重大的國情國力調查，對保障國家糧食安全、促進國民經濟健康平穩發展具有重要意義。
爲什麼要進行二次調查
“這是繼1996年完成第一次土地調查以來，又一次對全國土地利用狀況進行全面調查。就像人口普查一樣，儘管公安機關、計生部門每年都有對人口變動進行統計，但是每經過一段時間就有一次人口普查。農業普查、經濟普查都是這樣”，二次調查技術規程主要起草人、中國土地勘測規劃院副院長謝俊奇說。
土地調查制度是我國《土地管理法》確定的一項法定製度。1984年開始的第一次土地調查，完成於1996年，距今逾十年。這期間我國經濟社會發生着飛速的變化。
“五年前去過的城市，今天再去，肯定已經變得認不出來了。”謝俊奇說。很多人都會有這樣的感觸，隨着經濟的發展，“土地利用發生了非常大的變化，各種地類、各類區域完全變樣，非常有必要把這種變化搞清楚。”
尤其是在個別地方，特別是經濟發展較快的地方，耕地總量、建設用地總量等重要調查統計數據與實際情況嚴重不符。專家指出，由於數字出政績、出效益，不少地方政府的領導往往利用職權干預土地調查統計數據；而且1996年開始的一年一度的全國土地利用變更調查，是在經濟建設高速發展的形勢下進行的，有的地方爲了完成佔補平衡的目標而將建設多佔用的耕地數量隱藏下來；有的地方有不少未批而用的違法用地，爲了躲避查處和繳納稅費，也一直隱瞞不報；還有大量違法用地未能及時、徹底處理。2004年土地市場治理整頓，全國就清理出土地調查變更不到位的土地443萬畝，其中耕地222萬畝。
上述情況，加上經費、人力、手段等各方面原因，造成一些地區每年一度的變更調查沒有到位。謝俊奇表示，有必要通過一次普查性質的調查，搞清土地利用現狀，使土地數據反映真實情況。
除此之外，從保護耕地、土地管理的角度看，國土資源部地籍司有關負責人指出，目前，我國的人均耕地不足世界平均水平的40%，且每年呈不斷下降的趨勢，開展二次調查，全面掌握全國耕地的數量、分佈，開展基本農田狀況調查，將基本農田上圖、登記上證、造冊，是落實最嚴格的耕地保護制度的根本前提，是監督、考覈各地耕地和基本農田保護任務目標完成情況、保障國家糧食生產能力的重要內容。
開展二次調查，也是科學規劃、合理利用、有效保護和嚴格管理土地資源的重要支撐。該負責人表示，通過二次調查，全面掌握建設用地、農用地特別是耕地、未利用地的數量和分佈，掌握城鎮、村莊以及獨立工礦區內部工業用地、基礎設施用地、商業用地、住宅用地以及農村宅基地等各行業用地的結構、數量和分佈，是發揮土地在宏觀調控中的特殊作用、嚴把土地“閘門”的重要基礎。
同時，隨着土地管理方式和管理職能的轉變，也要求必須及時、快速獲取各類土地數據。例如，2005年《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》明確規定，“以實際耕地保有量和新增建設用地面積作爲土地利用年度計劃考覈、土地管理和耕地保有量責任目標考覈的依據”，“新增建設用地有償使用費繳納範圍，以當地實際新增建設用地面積爲準”。
開展二次調查，已成爲社會經濟可持續發展的必需。從2003年開始，國土資源部就提出了再次開展全國性土地調查的設想，並進行了土地調查制度專項調研。2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》中，明確提出要“抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度，啓動新一輪土地調查”。2005年，國土資源部向國務院上報了《關於開展全國第二次土地調查的請示》，包括當時制定的總體工作方案。其後，又經過數次反覆、徵求了十幾個部門的意見，2006年12月，《國務院關於開展第二次全國土地調查的通知》(38號文)正式下發。
二次調查“查”什麼
按照近日印發的《第二次全國土地調查總體方案》，二次調查主要任務首先是開展農村土地調查，查清全國農村各類土地的利用情況，實地調查城鎮以外的每塊土地的地類、位置、範圍、面積、分佈等利用情況，查清全國耕地、園地、草地、林地、農村居民點等各類土地的分佈和利用情況。
國土資源部一位負責人指出，“當前我國保障建設用地與保護耕地之間的矛盾越來越突出，解決這個矛盾的根本出路，就是節約集約，科學利用。其中，一個重要內容就是統籌城鄉用地。而要城鄉統籌就必須把農村建設用地尤其是農村宅基地現狀搞清楚。
這位負責人算了這樣一筆賬。按照2006年底土地變更調查顯示，全國村莊建設用地是2.48億畝，其中宅基地是1.85億畝。全國目前城鄉建設用地4.8億畝。如果按照建設部規定的城鎮人口人均最高使用土地標準120平方米計算，到2010年我國城市化率達到55%的時候，需要新增城鎮建設用地3800多萬畝。目前全國耕地只有18.27億畝，18億畝耕地必須確保，也就是說只有2700萬畝可以作爲調整餘地，扣除“十一五”已經確定的退耕還林2000萬畝，就只剩下700萬畝，顯然離城市化需要的3000多萬畝差了一大截。
缺口的土地從那裏來？從統籌城鄉建設用地中來。這位負責人指出，城鎮化就是讓農村居民變成城市人，和城市人享有相同的生活、生產條件和社會保障。地隨人走，農村人口減少，農村建設用地也應減少，從農村2.48億畝建設用地拿出3000多萬畝來調整沒問題。“到2050年，我國人口達到16億，城鎮化率70%，需要1.1億畝土地，地從哪裏來？18億畝耕地還是不能動的，出路還是要把農村建設用地中的一部分拿出來。”
農村土地調查的另一個重要內容是土地權屬調查。今年頒佈實施的《物權法》明確將土地承包經營權、宅基地使用權等作爲物權進行保護，並且規定不動產實施統一登記。而目前土地登記主要覆蓋城鎮，遠遠不能滿足《物權法》的需要。國土資源部地籍司官員介紹指出，二次調查中，將全面查清農村集體土地所有權、農村集體土地建設用地使用權和國有土地使用權權屬狀況。
“38號文和《總體方案》確定的二次調查內容比我們當初預想的內容要豐富、寬泛得多。”上述官員指出。與第一次土地調查相比，二次土地調查還拓展到了城市，實現了“進城”。《總體方案》要求，查清城鎮內部建設用地的使用權狀況，確定城鎮內部每宗土地的界址、範圍、界線、數量、用途。城鎮土地調查不僅要掌握工業用地土地利用情況，還要查清基礎設施用地、金融商業服務、房地產用地、開發園區用地。
調查基本農田也是這次土地調查新增加的一項內容，同時也是最重要的一項內容。一位專家說：“能把基本農田落實下來，就是二次調查最大的功績。”
據悉，二次調查中各地區將依據土地利用總體規劃，按照基本農田保護區(塊)劃定資料，將基本農田保護地塊(區塊)落實至土地利用現狀圖上，統計彙總出各級行政區域內基本農田的分佈、面積、地類等狀況，並登記上證，造冊。這將爲新增建設用地有償使用費返還用於基本農田建設和保護以及中央財政直接補貼承包經營基本農田的農戶提供依據。
二次調查怎麼“查”
“二次調查將充分利用現代科學技術，這在過去是不可想象的。”謝俊奇說。
土地調查離不開堅實的技術支撐。第一次土地調查採用的技術體系是部分遙感和地面調查技術，操作方式是以手工操作爲主，成果以紙介質爲主，現代信息技術應用程度不高，影響了調查成果的應用和共享。
“現在的技術手段比十年前好多了”，原國家土地管理局地籍司副司長向洪宜回憶起當年一次調查的情形，“當時的技術手段落後，有的地方連起碼的調查、測量的工具都沒有，量算面積靠手工計算。即使技術人員非常認真，也不可避免產生一些誤差。”
第二次全國土地調查將充分運用航空航天遙感技術、GPS技術和數字化、網絡化技術等手段，變土地調查的事後管理爲事前管理和事中跟蹤監測。專業人士指出，衛星遙感技術具有全天候、動態、重複探測、成像週期短等特點，能夠實時、準確地反映地面信息的變化，爲大範圍獲取土地利用現狀數據和全面更新提供重要信息源。
受技術條件限制，一次調查只有很少地方建立了數據庫。二次調查在信息化技術的支撐下，採用集信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務爲一體的土地調查技術流程，將獲取全國每一塊土地的類型、面積、權屬和分佈信息，建立國家-省-市-縣四級土地調查數據庫。
國土資源部有關負責人說，“四級數據庫的建成，意味着國家、省級政府將不再兩手空空。國家將能夠掌握每一塊土地的真實情況，並記錄在案。實現對每塊土地的監管，尤其是對涉及耕地、農用地轉用等土地利用行爲的監管。”
建立數據庫的好處不僅僅如此。有專家指出，數據庫裏調查的數據、圖件、實地互相聯繫，即便篡改了一個數據，也很難改掉其他數據，這就能避免人爲的干擾。
特別引人注意的是，這個數據庫不僅包括現狀圖，還包括影像數據庫。國土資源部一位官員說，“影像圖相當於每塊土地都有一張照片，像人的身份證一樣，現狀圖相當於每塊地都有一個屬性，兩套圖互相套合，更便於及時發現土地利用變化的信息。”
如何確保調查數據真實
“這次調查的成敗在於數據能否真實”，一位參與過一次調查的專家擔憂，“當年第一次調查中，有些地方通過行政力量干預數據彙總，確確實實發生過。”
據向洪宜介紹，一次調查中，1996年實際的階段性彙總是全國耕地爲20.24億畝，經過彙總變更後，這個數字就變成了19.5億畝。“爲什麼減少了這麼多，就是有些地方政府的干涉。而地方政府爲什麼要千方百計把數字搞少呢？還是利益在作祟。因爲耕地數量牽扯到農業稅、糧食單產、徵地等問題”。
謝俊奇也認爲，當年一次調查一個突出問題，就是數據真實性受行政因素干擾過大。他分析原因主要有三個：
一是，過去長期以來土地的基礎數據來自於統計部門。第一次調查獲得了相對比較真實的數據，但是和以前統計的數據差距比較大，各地就要想方設法找‘平衡點’，對數據進行干擾。
二是，第一次調查時有諸如農業稅等政策的影響，如果耕地面積大，地方徵稅就多，影響地方利益。
三是，一次調查數據採取層層上報的彙總機制，在上報過程中，經過權衡利弊，可能就會產生不真實的數據甚至兩套數據。”
農業稅雖然自2006年起已經被取消，但有的地方政府仍然會抱着多留點建設用地，多給自己留點餘地的心態，對土地調查進行干涉。二次調查仍要經受艱鉅的考驗。
據國務院第二次全國土地調查領導小組有關負責人介紹，二次調查將從以下方面確保數據的真實性：
第一，從組織上進行保障。國務院成立第二次土地調查領導小組，並設立全國土地調查辦公室。同時，抽調部分地籍管理和土地調查的專家，組成技術專家組，對調查中遇到的重大技術問題進行研究解決。
第二，從機制上進行保障。專家介紹，這套機制的特點是“國家管兩頭，地方管中間”。具體來說就是，開始調查以前，國家運用遙感、航天、航空技術統一製作調查底圖，供各地在調查時使用。底圖既有基礎地理信息，又有影像。“影像的東西是做不了假的。影像的房子就是房子，影像的耕地那就是耕地。”這樣，地方在調查時就很難通過其他手段作假。地方再在國家統一製作的底圖基礎上進行細緻的調查，通過影像的判定、野外調查等，做到統一的正攝影像圖上。地方調查完成後，國土資源部將運用最新的遙感資料，對省級彙總成果進行全面的內業檢查，對於耕地等重要地類、東中部等重點區域，國家還要進行實地核查。
第三，政策保障。爲排除人爲因素干擾，國務院強調此次調查只是摸清現狀，不涉及違規用地處理，從而消除各方疑慮。另一方面，對在調查中虛報、瞞報數據的，要追究有關當事人的法律責任。
第四，從經費上予以保障。經測算，二次調查需要總經費投入上百億元，由中央和地方財政共同擔負。《總體方案》要求地方各級財政部門在調查經費上給予保證，要根據土地調查任務和計劃安排，編制支出預算，覈定土地調查經費，並列入相應年度的財政預算，確保經費按時足額到位，保障土地調查工作的順利進行。
據專家透露，爲了配合本次調查，一部專門規範土地調查行爲的行政法規——《全國土地調查條例》正在緊張起草中。“這可以從法律法規的高度保障此次調查數據的真實，也保證了今後的土地調查有法可依。”
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