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三、社保事務橫向分工：節省成本並防止機構膨脹和腐敗發生
社保事務部門內縱向分工，還是各部門間橫向分工？這是建設社保管理體制及其立法面臨的一個重大選擇。一些學者提出，應當實行職能部門內部縱向分工，由一個部門獨立地運作社會保險事務。這種體制實行的結果，將是社保運行的體制成本增加，機構膨脹，並使可能發生的腐敗難以監督和控制。我認爲，社保事務應當形成徵收代收代儲—進入國庫和個人賬戶(如果是名義賬戶，則全部進入國庫)—預算—支付發放這樣一個過程，稅收、財政、社保、審計等部門按照各自的事務形成分工。
首先，費改稅，稅收部門徵收社保稅，有利於節約成本。目前，中國稅收有兩套機構，而且工商、質監、城管、衛生防疫、交通行政等等都是收費部門，幾乎沒有一個政府部門不收費，都成了準稅務機構。一是造成徵稅徵費成本太高；二是大部分稅制簡化和共享後，稅務機構的任務不足，人浮於事；三是太多的部門收費收稅，老百姓怨聲載道。因而，社保資金徵繳和代收代儲，應當利用現有的稅務機構來徵收，讓企業和納費人面對一個徵稅機構。而不應當再在職能部門中設置社保費徵收機構和人員，避免多設機構和多頭對法人和自然人徵稅徵費，並在總體上節約社保資金徵收的體制成本。筆者倒有一個想法是，應當進一步清理工商、質監、衛生防疫、醫藥食品監督、安全生產監督、交通行政管理、城管等等各個部門的收費，廢除這些部門的收支兩條線體制，改爲財政撥款，減輕法人和個人的創業和就業負擔，在壓縮這些費項的同時，將社保費由稅務部門強制徵收及代收代儲上來，這樣既可以避免政府和行政性事業機構和人員“收費—養人—再收費—再養人”的惡性膨脹循環，又可以真正執政爲民，把老百姓以後的養老醫療保障實實在在地建立起來。
其次，在建設和諧社會、發展社會事業的同時，應當防止各部門自成體系而發生的新一輪的行政和事業機構膨脹。目前各部門都在強調自己的事務難以協調，爲了便於工作，需要在系統內部縱向分工和高度統一。其實，這種思維定勢造成了中國目前行政體制中機構林立和供養人員膨脹的惡性後果。需要提請中央、人大和國務院高度注意的是，目前民政的低保事務，衛生部的農村新型合作醫療事務，加上勞動社會保障部的社保事務等等，各自在基層設立和擴大各自的機構，增加各自系統的編制人員，出現了新一輪機構和人員膨脹的苗頭，如不緊急採取措施，及時加以控制，後果將不堪設想。一個縣市，甚至到一個鄉鎮，以各類事業發展爲名，加上目前就業壓力較大，許多人又通過各種關係進入了這些所謂的新社會事業機構中，於是中央下撥、地方籌集、個人繳納的資金中，相當部分要變成管理費，成了這些機構和人員的工資、福利、獎金，以及辦公和“三公(公車、公招和公出)”費用，導致社會事業資金的機構和人員性浪費。我覺得，中央應當儘快設計方案，將縣鄉低保、新農合和社保等事務，在基層由統一的機構從事，最好利用原有的機構和人員，培訓提高，學習業務，提高素質，在不增加機構和人員的前提下，做好各方面的社會保障工作。比如，各種費項的發放就由銀行網點和信用社來進行，沒有必要再成立專門的機構從事。
再次，社保事務的徵收、預算、管理、發放、監督各個環節要橫向分工，這樣不僅節約體制成本，而且各環節之間還可以形成有效的制衡和監督。從世界各國的情況看，社保領域是腐敗和犯罪，包括挪用行爲的高發區：一是在執法不嚴、留有許多討價餘地和以費徵收時，抗費、徵收人員與繳費人員之間串謀等情況會發生；二是在監督不力，特別是自收自管自用的體制下，貪污、私分和挪用也將頻頻出現；三是如果對領取人員跟蹤不力，掌握動態信息不對稱，對基層有關和相關機構監督不力，也會出現冒領、套取等違規和違法行爲。從中國目前社保資金的管理看，挪用、貪污、冒領等問題頻頻發生，無不與系統內部自收、自管、自用、自支和自己監督自己有關。因此，要在社保的各環節形成這樣的制衡：即稅務部門徵收徵儲，統籌部分上交國庫管理；勞動和社會保障部門共同參與編制預算，財政部門形成社保事務的複式預算，納入預算管理；人大對財政部門的社保預算進行審查和監督；勞動和社會保障部門制定政策和標準，提交部門預算，進行社保對象的信息跟蹤和審查，對發放進行指導和監督，提供社保服務等等；社保事關重大，遠期又要由中央統一管理，需要再由審計部門對整個資金的徵收、預算、管理、發放，以及其中的管理費用，進行審計監督。總之，強制徵收並代收代儲，預算管理，審計部門審計，人大審查監督，勞動社保部門職能管理，社會化發放，是可供選擇的各環節有效分工制衡的社保管理模式。(文/周天勇)
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