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已經過去兩個多月了，中國社科院農村發展研究所研究員杜志雄依然對他主持的一項調研記憶猶新。 在之前的幾個月內，杜志雄和其他八位學者開展了一項名爲“城鄉一體化改革試點”調研活動。這個面向全國十餘個省市縣、由國家發改委牽頭並由該委工作人員直接參與的調研，意圖通對一些已經展開城鄉一體化嘗試的區域進行實地調研，總結改革經驗教訓，以資政策借鑑。 杜志雄說，無論政府還是社會，對三農問題和城鄉統籌發展越來越重視，“在工業化和城市化進程中，無論官方還是學界，對工業反哺農業，以工促農，以城帶鄉，城鄉一體化發展的方向，已然形成共識”。 就在這項調研活動結束後不久的10月28日，十屆全國人大第三十次會議表決通過《城鄉規劃法》，該法將於2008年1月1日起施行，此前的《城市規劃法》同時廢止，將城鄉統籌發展往前又推進一大步。 這被視爲一個明顯的信號：進入新一輪的經濟發展週期之後，城鄉一體化統籌發展工作正在中央政府主導下加速進行。 樣本：沈北新區 對於當地人來說，位於遼寧瀋陽市北部的沈北新區是一個沒有什麼記憶的地方。這個總面積1098平方公里的新行政區由原新城子區、輝山農業高新技術開發區、虎石臺經濟技術開發區和道義國家級星火技術密集區爲主體共同組成，享有市級經濟管理權和部分城市規劃建設管理權。 去年11月，國務院批覆沈北新區正式掛牌成立，它也就成爲繼上海浦東、天津濱海、鄭州鄭東後，國務院批准成立的中國第四個新區。 也許就是因爲它“新成立”的特性，使得國家發改委選擇了在這裏進行調研。 今年8月到9月，杜志雄的調研工作在此密集展開。在杜的回憶中，新城子區給他的印象最深。 隨着近年來城市化進行的進一步加快，新城子區也面臨着城鄉之間如何協調發展的問題：在過去的五年中，該地之前的國營農場變成了農產品加工的高新技術區，集中了一大批農產品加工企業。“由於對加工原料、農產品有需求，自然促進了新城子附近農村地區的產業結構調整，帶動農民增收，也解決了農民就業”。 僅僅是該區域的玉米深加工項目，就提供了超過3萬個就業崗位。而相應的，沈北新區也對新就業的農民提供了可以融入城市的現實路徑——在走訪中，杜志雄碰到一位到玉米園區打工的外省人，得知對方在當地可以自由買房，子女入托上學也和當地人待遇一樣，杜很欣慰，“畢竟調研中類似的例子並不多見”。 而當地發改委官員給出的解釋是“一大批產業的發展，帶動了城鄉融合；產業一體化往縱深發展，自然促進了其他方面的一體化”。 沈北調研結束後，杜志雄和其他研究者又輾轉湖北等地調研。 由其他人進行的調研工作也在同步進行中。在兩個多月時間內，李實、李曉雲等八九個研究城鄉統籌的專家，以及國家發改委體改司相關工作人員，走遍了9個省10多個典型縣市，其中包括已經是城鄉統籌綜合配套改革試驗區的成都、重慶；其他還有上海、安徽、浙江、湖南等地。 “這些地方東西南北都有。有發展很好的，也有發展一般的，未必是發展最好的典型，但調研中反映出的情況比較真實”，杜志雄介紹。 杜志雄指出，不排除這些地方將成爲國家城鄉一體化發展的局部試點，爲遠期政策出臺做準備。剛剛結束的十七大報告就明確提出，到2020年，初步建立城鄉一體化制度框架，“現在的調研或各地創新的做法，都是爲了積累經驗，爲最終形成的一體化框架鋪路”。 記者瞭解到，相關的調研工作在十七大之前已經告一段落。在十七大開幕前夕，專家們開始陸續返回北京，向有關部門做彙報，並着手撰寫調研報告，遞交發改委。 “一體化”框架路徑 這只是整個城鄉一體化改革試點課題的第一步。 據記者瞭解，“城鄉一體化”課題整體將持續三年，包括前期研究、試點推進、階段總結、研究成果推出等環節。由我國政府和澳大利亞政府共同提供資金支持。 10月19日，國家發改委體改司相關人士稱，課題結束後可能作爲決策參考，也可能只攫取部分，一切要看最後的試點情況而定。 而一個可瞭解的事實是，在調研方案設計前，發改委和專家將各部委現有的政策都做了梳理，目的就是看通過調研，還能對政策完善做些什麼。 參與專家透露，在專家調研結束後，下一步發改委將進入課題第二階段，爲期半年左右，主要進行具體的政府政策設計，該環節主要是根據前一階段調研成果，結合現有政策制定出可能的政策調整方向。 “該環節參與人更多的是各部委的相關負責官員們；而前一環節主要是藉助專家熟悉現實的優勢，大量蒐集地方的典型經驗”，一專家透露。 據瞭解，政策設計環節結束後，一些試點的政策將再拿到具體的試點區域進行實驗，驗證效果，“具體的試點區域，很有可能從第一階段調研地中選擇。因爲這些地方實際上是國家發改委和地方發改委結合當地情況，共同選定的”。 專家介紹，政策局部試點過程中，將會進行不定期的階段總結，找出成功經驗或失敗教訓，形成試點方案，由點及面，將研究成果審慎推進。在這個過程中，地方一段時期內，將有一定自主權。 而從整體看，現在所做的三年課題只是城鄉一體化制度框架的一個小部分。在三年課題後，國家發改委不排除將現有的試點改革推向縱深；同時，各部委還將繼續進行具體的調研，完善三農相關政策，包括轉移支付、農民工培訓、社會保障等具體制度。 李實特別指出，政策試點如何推進，還要看形勢的發展和地區的實際需要，一些政策可能經驗總結後直接推廣，比如一些好的農業改良技術、農產品營運管理模式等；而一些政策可能要靠反覆試點才能推行，比如一些地區村民自治的具體方式；而另一些牽涉全局的政策，比如戶籍和土地使用權變革等，則需要謹慎論證。 採訪中參與調研的專家都表示，目前和今後一段時間，正在進行的調研或政策試點，正意圖爲今後即將出臺的城鄉一體化制度框架添磚加瓦。 這個框架的時間點具體在何時？杜提醒記者，十七大已明確提出，2020年初步建立城鄉一體化制度框架，這應該是個很重要的信號。 “漸進式改革” 就目前信息顯示，這個三年課題有個顯著的特點，調研、試點、總結、再試點，而涉及的地區與普通政策調研不同，面相當廣。 杜志雄表示，這吻合我國整體漸進式改革的特點。他說，由於“城鄉一體化”剛剛破題，而城鄉統籌發展牽涉全局，具體操作中各具地方特色，不同的政策層面，適用的範圍或地區不相同，在實際操作中只能是先通過一些具體試點，總結創新做法；一旦成功，則總結出普適的經驗，修改局部的政策；在此過程中，也爲最終的制度變革鋪路。 “可以說，這些創新的做法，都是先在微觀或某個領域推動一體化進程，當這些創新做法到一定程度，成熟了，纔可以過渡到土地、戶籍制度的深層變動”，杜指出。 李實也指出，在具體領域，我們尚有很多問題沒有解決，此次課題調研的重點就放在農村土地、勞動力流動、農村公共服務供給三大方面，意圖在具體層面推動這些問題的解決。 比如對於農民工的政策，雖然已經有一些維權、確保工資支付的政策，但在農民工的具體社會保障中，最大的問題是找不到具體的實施政策，制度缺失是最大的問題。 此外，農村勞動力的培訓，勞務市場信息的流通，也需要加強，“如果農產品加工產業鏈或勞務輸出一旦成型，對農民增收和地方財政都很有好處，在此基礎上才能談得上提高保障水平”。 而如果城鄉都享受同樣的保障水平和國民待遇，所謂城鄉戶籍的藩籬也就不存在了，杜志雄稱，那時候再打通戶籍，實現真正的城鄉一體化，也就水到渠成。 針對土地，此次研究者主要調研農村地區土地使用權的流轉，包括成都、重慶土地入股試驗，和土地從農業用地向工業用地轉化方面涉及到的一些問題。 杜特別提出，在工業化和城市化進程中，一些新的土地問題也值得關注。比如調研所至湖北江陵縣，由於該地區經濟較爲落後，工業化城市化進程剛剛啓動，但卻面臨土地制度的障礙，“1990年代前期我們的土地政策還比較鬆，2004年開始，實行最嚴格的土地制度，控制開發區動土建設”。 但同時如江陵等後進地區，發展確實急需工業用地，這就造成政策和現實的不匹配，“應該說土地使用權方面，應該適當調整，但推進起來應很慎重，不能影響到國家對土地資源的控制”。 李實說，現階段土地制度的全局是不會變的，地方上一些變通的做法陸續在做，國家也鼓勵採取一些創新的土地流轉變換政策，今後逐漸過渡，可以允許一部分有條件的地區在土地使用權方面做一些變通，但這需要明確規定好國家、集體、農戶的具體責任、義務。 “政策推進只能是由易到難，由淺層到深層，逐漸過渡”，兩位專家稱。 在此過程中專家們還呼籲通過調整國民收入格局，更多傾斜農村地區，來解決城鄉差距。杜志雄解釋稱，過去相當長一段時間，我們的國民收入分配更多偏向工業，使得城鄉差距不斷拉大。 有數據顯示，到2006年，城鄉收入差距比已擴大到3.28∶1，專家分析綜合考慮福利等差距，這個比例甚至可能高達5∶1。 而在官方層面，以工業反哺農業，“以工促農”、“以城帶鄉”，已成爲共識。這就意味着城鄉一體化工作有必要加速進行。社科院農村所所長張曉山說，十七大更多強調初次分配的公平，這當中就包括逐漸提高勞動者報酬、待遇和福利，改善農村人口和農民工的生存狀況。 最新消息顯示，全國人大內司委建議將把戶籍法列入下屆立法規劃，這或許將是城鄉一體化統籌發展的另一個加速信號。 (申劍麗來源：21世紀經濟報道) 城鄉一體化發展：城中村改造的必由之路 強農惠農，實現城鄉一體化發展
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