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依法規範“紅頭文件”
行政規範性文件俗稱“紅頭文件”，是指除市人民政府規章外，各級行政機關依照法定職權和程序制定的，對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力，可以反覆適用的文件。發佈規範性文件是行政機關貫徹實施法律、法規、規章和上級行政機關的決定、命令，指導和推進改革開放，履行行政管理職能的重要手段，是政府抽象行政行爲的具體表現形式。早在土地革命、抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨就在革命根據地和解放區發佈規範性文件進行社會管理，指導中國革命和社會主義建設。新中國成立後，尤其是改革開放以來，行政機關制發了大量的行政規範性文件，對政府推動改革、發展經濟、維護秩序、管理社會起着重要的作用。
但是，由於行政規範性文件數量多、制定主體多、涉及面廣、時間跨度大，存在重複上位法規定、與上位法牴觸、相互之間衝突、增設或者變相增設行政權力、在上位法基礎上增加公民義務等問題。因此，依法規範“紅頭文件”，明確“紅頭文件”制定主體、制定權限、制定程序，強化政府對“紅頭文件”的監督管理，確保“紅頭文件”合法有效，是當務之急。
2007年11月26日市人民政府第105次常務會議審議通過了《天津市行政規範性文件管理規定》(2007年市人民政府令第125號)，並於2008年2月1日起施行。這是我市全面貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》的一項重要舉措，是政府制度建設的一件大事，對於規範行政機關抽象行政行爲、維護社會主義法制統一、促進依法行政、建設法治政府、維護社會秩序和公共利益，以及保護公民、法人和其他組織的合法權益，都有重要意義。
一、行政機關不得隨意發佈行政規範性文件。
根據市政府第125號令的規定，制定行政規範性文件應當依據法定的權限，即制定行政規範性文件要堅持法定原則，不得違背法律、法規和規章的規定。有權制定行政規範性文件的行政機關是指各級人民政府、市和區縣人民政府工作部門，以及法律、法規和規章授權制定行政規範性文件的組織。各級人民政府及其工作部門的臨時性機構、議事協調機構、內設機構和派出機構，以及法律、法規、規章只授權進行具體的行政管理工作，而未明確授權制定行政規範性文件的組織，不得制定行政規範性文件。這些機構和組織一般不具備獨立的行政法人資格，沒有獨立的行政經費，不能獨立承擔法律責任，其行政行爲的後果，一般由設立該機構和組織的人民政府及其工作部門承擔，不得獨立以自己的名義發佈行政規範性文件。凡無權制定行政規範性文件的機構制定的行政規範性文件，自2008年2月1日市政府第125號令生效後，應當一律予以廢止；未廢止的，一律無效；確需保留的，由有權制定行政規範性文件的行政機關重新公佈。
有權制定行政規範性文件的行政機關，並不是在所有方面都可以制定行政規範性文件，而是要受到法定的權限的限制，包括時間和空間上的限制、適用範圍和對象上的限制、規範內容上的限制等。市政府及其工作部門可以制定適用全市的行政規範性文件；區縣及鄉鎮人民政府只能制定適用本行政區域的行政規範性文件；政府工作部門制定的行政規範性文件只能在本部門管理的領域、在本部門的職責範圍內規定，不能越權制定本部門管理領域或者職責範圍之外的文件。
二、行政規範性文件不得隨意設定行政權力。
根據市政府第125號令規定，各區、縣人民政府和政府各部門的行政規範性文件，不得設定行政處罰、行政強制、行政許可、非行政許可審批、行政確認、行政備案、行政事業性收費項目等行政權力，並不得限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，不得在上位法基礎上增加公民、法人和其他組織的義務。
三、行政規範性文件的有效期限一般不得超過5年。
爲有效解決行政規範性文件過多、清理不及時、重複規定、與上位法牴觸、相互之間衝突、不適應擴大改革開放需要的問題，市政府第125號令規定，行政規範性文件應當規定有效期限，明確規定生效與廢止時間，有效期限一般爲5年。5年後，需要繼續實施的，應當重新進行評估論證，重新公佈。
四、制定行政規範性文件要依照法定的程序。
行政程序是行政行爲公平、公開、公正的保障，市政府第125號令規定了以下行政規範性文件制定程序：第一，起草行政規範性文件要經過深入調研論證，廣泛聽取公民、法人或者其他組織的意見。第二，涉及重大事項或者關係人民羣衆切身利益的草案，要採取召開座談會、論證會、聽證會或者向社會公佈草案等方式向社會徵求意見。第三，行政規範性文件草案送審前，要先送法制機構進行法律審覈，凡報各級人民政府公佈的行政規範性文件，一律先送政府法制機構進行法律審覈；凡報政府部門和授權組織公佈的行政規範性文件，一律先送本機關法制機構進行法律審覈，否則，不得送審，文件管理部門也不得接收。未經法制機構審覈同意的行政規範性文件不得公佈。第四，行政規範性文件應當經行政機關領導集體審議決定，主要負責人簽發，並依法公佈。爲保證法定程序的落實，市政府第125號令規定，違反法定程序制定的行政規範性文件無效，不得作爲行政管理的依據。
五、行政規範性文件應當經行政機關領導集體審議決定，公開公佈。
行政規範性文件集體審議決定製度，是《憲法》規定的國家機關實行民主集中制的重要體現，是貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》的需要。市政府第125號令規定，行政規範性文件草案經法制機構審覈後，要提請制定機關有關會議審議。區縣人民政府行政規範性文件，由區縣人民政府常務會議或者全體會議審議決定，區縣長簽發；市和區縣人民政府工作部門、鄉鎮人民政府以及法律、法規和規章授權組織的行政規範性文件，由制定機關辦公會議審議決定，行政首長簽發。
行政機關制定的行政規範性文件，應當在政府公報、政府網站或者所在行政區域發行的報刊上公佈，未向社會公佈的無效。市和區縣檔案管理部門要爲公民、法人和其他組織查閱行政機關檔案提供方便和服務。
六、充分發揮政府法制機構的行政監督作用，加強對政府抽象行政行爲的監督力度。
各級政府法制機構是政府的法制參謀與助手，履行政府抽象行政行爲的監督職責。市政府第125號令明確規定，政府法制機構負責行政規範性文件的法律審覈與備案審查工作，對行政規範性文件的合法性與適當性進行法律審覈。其法律審覈的重點：是否具備制定行政規範性文件主體資格；是否具有制定的必要性和可行性；是否依據法定的權限和程序；是否科學合理；是否重複上位法的規定；是否徵求相關部門和管理相對人的意見；是否對重大分歧意見進行了協調和處理等內容。
政府法制機構對抽象行政行爲的監督，除先行對行政規範性文件法律審覈外，其主要形式是對備案的行政規範性文件進行備案審查。各級行政機關制定的行政規範性文件，要在公佈之日起20日內，分別向市和區縣人民政府備案。行政規範性文件違反社會主義法制統一原則、與上位法和上級行政機關行政規範性文件牴觸或者明顯不適當的，政府法制機構要及時向制定機關提出自行撤銷或者糾正的審查處理意見；對於制定機關不予改正的，政府法制機構可以及時報請本級人民政府決定撤銷，以保證社會主義法制的統一和尊嚴。
七、公民可以提起對行政規範性文件的審查申請。
公民、法人和其他組織認爲行政規範性文件違法或不適當，可以向市和區縣人民政府提起審查申請。審查申請應當書面提出，可以直接送達、郵寄送達或者網上送達。市和區縣人民政府法制機構負責受理公民、法人和其他組織的審查申請，並對申請進行處理。
各級行政機關應當認真貫徹落實市政府第125號令，規範政府抽象行政行爲，不斷提高政府制度建設的質量，爲社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展提供製度保障。
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