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判斷政府部門設立適當與否的根本標準，在於是否有利於政府有效地實施當時執政黨和政府的政策
即將舉行的第十一屆全國人民代表大會將設置新的中央政府機構，產生第十一屆中央人民政府。這是黨的十七大全面系統提出建設服務型政府以後進行的第一次中央政府換屆。
政府類型的轉變需要政府機構設置模式的調整。服務型政府中央政府機構的基本特徵是行政組織的多樣性，包括組織形式、組織結構和權力結構的多樣性。例如在組織形式上不再限於傳統的政府機構，通過非政府組織實施服務職能等。我國服務型政府的特點是爲了貫徹科學發展觀和構建和諧社會，在市場經濟條件下實施政治、經濟、文化和社會各方面政府職能，而不限於維護市場秩序和提供市場競爭條件的簡單職能。
新一屆中央政府機構的設置，也要根據發展政策和社會政策的要求，體現服務型政府的職能特點。據此，政府機構的設立主要有部門分工與協調兩個方面。
部門分合首要考慮政策推行
行政部門的分立與合併所遵循的原則，主要是專業分工、決策等級和職能協調。這三個原則的應用都是有條件的和服務於特定行政目標的，其中任何一個原則都不具有絕對和普遍的性質。
現在人們廣泛關注的“大部門體制”，是行政部門的組建方式之一，適用於某些需要並且可能實行集中管理的行政領域，以解決執行相近或者相似職能的行政部門之間的協調問題。大部門體制是否能夠在我國成爲普遍適用的行政組織原則，還需要經過探索總結經驗以後根據我國政府建設發展的情況來決定。
關於實行大部門體制是發達國家政府組織普遍做法的認識並不全面。19世紀後期以來發達國家中央政府部數量相對穩定的原因，首先是行政組織形式的多樣化，在傳統政府部以外設立了新型的政府組織或者政府控制的實施政府職能的組織。例如美國管理現代產業的聯邦部門主要是獨立機構，而不是傳統的政府部。只是根據對傳統政府部的考察來判斷政府機構是不夠的。
其次是國家結構對中央政府職能的限制。美國政府教育、衛生、社會保障等民生職能主要在州和州以下的政府，聯邦政府在這方面的職能比較簡單，所以不需要設立較多的部門。但如果將各種形式的政府機構加在一起，美國聯邦政府不但機構不少，而且政府機構從業人員比我國國務院的在編人員還高出許多。
對於職能近似或者相似的行政部門的協調問題，可以採用多種行政組織技術和方法解決，大部門體制不是惟一亦不是最優的方式。
現在執行相近或者相似職能的中央政府機構，主要是按照專業分工和決策等級兩個原則設立的。
按照專業分工分設部門的典型事例是金融管理。目前中央政府對金融業的管理分別有央行和證券、保險、銀行三業監管機構共四個部門，其合理性在於至少到目前爲止對金融業適合實行分業管理的認同度比較高。
一般來說，專業分工是設立行政部門的首要原則，以便體現機構適應管理對象這一行政組織的根本原則。只有在協調的重要性高於專業管理時纔會使用合併機構的極端手段，典型的範例是美國爲應對恐怖襲擊將聯邦有關應急部門合併組建國土安全部。但是這一合併也是極爲剋制和有限度的，外交、國防和情報部門仍然保留了相關職能，部門之間的分工仍然存在。
除了像金融類出於專業管理原因分別設立若干部門以外，目前在國務院機構中爲執行相近或者相似職能分別設立兩個以上部門的，主要是出於提高決策等級和決策獨立程度的需要，典型的範例是國家中醫藥管理局。它現在是衛生部管理的國家局，原來是衛生部的一個司局，職能上與衛生部具有內在統一性。上世紀80年代它從衛生部分離出來的主要原因，是期望通過提高決策獨立性和決策等級解決當時中醫藥管理的突出問題。
像通過部門合併提高協調性一樣，通過部門分立提高決策等級也是解決使某一方面行政事務管理問題的手段，兩者之間並沒有高低優劣之分。但是當有關問題得到解決，有關辦法得以制度化並不再需要依靠行政機構的臨時規制以後，行政機構的行政等級和隸屬關係也就應當作出調整。如果該回歸原來歸口部門的沒有及時迴歸，就違背了設立獨立部門的初衷，從而喪失存在的合理性，僅僅爲維持行政等級而存在的獨立性機構應當予以撤併。
由於社會需求對行政管理機構的要求經常變化，所以政府機構的分立和合並也就不能一成不變，這一般應當解釋爲國家機構的組織活動對社會需求的正常反應。在我國中央政府組織的發展史上，鐵道部和交通部、水利部、電力部、煤炭部和能源部、高等教育部和教育部都有合併和分立的經歷，很難絕對地說只有合併纔是正確可取的。
判斷政府部門設立適當與否的根本標準，在於是否有利於政府有效地實施當時執政黨和政府的政策。例如科技與教育本來並沒有本原意義上的職能統一性，似乎把基礎教育與高等教育合併爲大教育部纔是適當的。但是有的發達國家卻設立高等教育與科學部，把基礎教育單獨設立一個教育部，再把技術應用單獨設立一個政府部。這顯然是爲了通過改進政府組織來推動科技政策和教育政策的實施。同樣的道理，把財政與經濟設立爲一個政府部，也是爲了突出財政政策在經濟調控中的作用。
這給予我們一個極爲重要的啓示，即把政府機構的分立與合併作爲實施政府政策的手段，並且把執行政策的需要作爲確定部門職能內在統一性的主要標準。
由此可見，主張通過合併同類項方式建立所謂大文化部、大運輸部及其諸如此類的意見，顯然沒有突出設置政府機構與執行政府政策的關係，而這種關係恰恰是政府機構現代化的標誌。
因此，第十一屆中央政府機構的設立，乃至此後地方縣級以上人民政府機構的設置，應當把貫徹科學發展觀和構建和諧社會作爲首要原則，把爲轉變經濟發展方式和實現社會公平正義的一系列政府政策作爲確定職能統一性和設置政府機構的依據。
從今年的第十一屆全國人民代表大會第一次會議開始，通過此後每年舉行的全國人大會議逐步地改革中央政府機構，最後形成適應服務型政府的行政機構體系和穩定的政府機構更新機制。
我國部門協調軌跡
部門間協調配合機制，本來是設置行政機構的組織工作必備內容之一。
新中國建國初期設置政府機構時曾經以設置專門協調機構體現這一組織原則，實行常設機構進行平級歸口協調的模式。1949年設置的政務院工作部門中，專門設立了政治法律委員會、財政經濟委員會和文化教育委員會分別指導和協調其他有關部門的工作。略去“文革”非常期間不說，從1954年到1965年國務院工作部門中取消了這類執行協調指導職能的常設委員會，代之以作爲國務院辦公機構的若干國務院辦公室，開始了持續至今的層級協調模式。
1982年現行憲法施行後的歷屆國務院機構中不再有常設的專門協調機構，國務院設立了數量較多的臨時或者長期存在的所謂議事協調機構，但是它們的協調對象是某一方面的具體行政事務。
對於現有機構日常工作的協調，則採取了國務院主管領導進行層級協調的模式，總理、副總理和國務委員在國務院祕書長和副祕書長的協助下履行對所轄部門的協調職能，這也是目前發達國家常用的政府部門間協調模式。
目前國務院系統內機構重疊、職責交叉和政出多門的問題，顯然不能只是依靠現存的國務院領導層級協調模式來解決，而是要建立一個黨的十七大報告提出的“部門間協調配合機制”。
有針對性地解決部門協調問題
“部門間協調配合機制”的構建，包括立法授權、行政機構編制管理和行政決策程序三個部分。
體制性的機構重疊、職責交叉和政出多門，來源於立法授權和機構編制管理，只能通過改進立法和機構編制管理來解決；機制性的機構重疊、職責交叉和政出多門，應當通過改進行政決策程序來解決。
行政職能在部門間的配置，從法律上說並不完全取決於政府換屆時的機構改革，而主要在於國務院如何行使憲法規定的提交法律議案的權力、制定行政法規的權力和調整部門職權的權力，以及行使機構編制管理的權力。
僅就立法造成的職責交叉問題而言，國務院行政機構的職權越來越多地通過制定法律和行政法規規定，由行政部門自己設置職權的情形日益減少。
從近些年來立法情況看，涉及向國務院行政部門授權的立法，多數都是國務院部門起草後由國務院向全國人大提交立法議案後，全國人大或其常委會審議通過的，直接由全國人大機構起草後提交審議的立法相對比較少。
全國人大制定的法律造成的職責交叉確實存在，例如由全國人大專門機構起草後交由常委會審議通過的政府採購法，致使財政部和國家發改委同時取得了對政府採購的監管權力，造成目前政府採購市場及其政府監管的不統一局面。
但是總體上看立法造成的職責交叉問題，多數情況下還是出在國務院及其工作部門立法活動本身，解決途徑是完善國務院及其工作部門的立法活動規則。
按照憲法的規定和依法行政原理，行政職權的授予及其在行政部門中的分配不是一次或者幾次完成的，而是一個動態的經常性國家立法活動和行政機構編制管理活動。
體制性的行政職責交叉問題，僅僅指望合併的大部門體制不能解決根本問題。由於決定部門分立的因素複雜而且對立，行政職能在部門間的分配不可能按照一個標準達到體制上的合理。體制上不可避免的部門職責交叉，只能通過行政運行中的配合機制和協調機制來解決，尤其是行政級別相同的部門間職權衝突。
目前我國尚缺乏程序性行政決策協調機制，例如專門協調職能的政府部際會議。在法國，每週一次的部長會議被法國學者認爲是重要的協調手段，總統和總理主持的部際委員會和部級限制性委員會是協調部門決策的重要機制。即使在設立大部門的時候，部際委員會仍然在協調部門職能方面發揮不可替代的作用。這是值得我國注意和借鑑的一種決策程序機制。(文/於安，作者爲清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長)
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