李華棟：建立新型農村社會養老保險制建議

　　隨着農村經濟體制的改革，獨生子女制度的倡導，青壯年勞動力向城市轉移和人口老齡化趨勢，建立與現代農村經濟社會發展水平相適應的新型農村社會養老保險制度，具有十分重要的現實意義。

　　我國從1986年開始探索農村社會養老保險，並於1992年制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，採取與城鎮養老保險分離並行的農村納費型養老保險制度。

　　1.這一農村養老保險制度前期在經濟發達地區開展得較好，在保障農村老人基本生活上有一定的示範功效；但在經濟欠發達地區，由於受財力的限制，農村養老保險基金中由地方財政和集體承擔的部分很難到位，農民養老保險帳戶上的資金全部爲農民交納。農民享受不到政府的配套資金，也就不願意參加納費養老保險。

　　2.在中、後期，無論是經濟發達地區還是欠發達地區，由於該業務資金規模小，到年齡退休的農民每月領取的養老金很少(經濟欠發達地區的標準是每月不超過50元人民幣)。農民僅僅依靠這樣的養老保險是很難保障基本生活的，因而農保業務發展幾乎進入了停滯階段。“養兒防老”、“土地防老”正是眼下經濟欠發達地區農村居民養老模式的真實寫照。

　　1.認識滯後妨礙了業務發展。由於受農村傳統養老觀念影響，多數人仍認爲土地和家庭保障是完全可以解決農民的養老問題，沒必要辦理農村養老保險。認識滯後嚴重阻礙了農保業務的發展。

　　2.農村經濟發展滯後抑制了需求增長。現行農村社會養老保險是“個人交納爲主，集體補助爲輔，國家予以政策扶持”。然而經濟發展的滯後，造成一方面農村集體經濟薄弱，不能爲農民養老保險提供足夠的資金支持，集體補助難以到位。另一方面地方財力不雄厚，難以全面提供以政府爲主的養老基金融資。“國家政策扶持”僅限於通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策。同時，由於農民收入增長緩慢，一部分農民生活、女子讀書的開支都難以保證，更沒有多餘的錢繳納養老保險金。

　　3.制度缺陷屏蔽了發展路徑。一是規劃空檔屏蔽了中央財力的投入。農村養老保險尚未納入到國民經濟和社會發展的規劃中，中央財政預算也沒有將農村納費養老保險納入國民社會保障預算。二是法律層次低，《基本方案》只是部門規章，法律效力低，執行情況不好。三是納費養老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農民參加納費養老保險的路徑。根據《基本方案》規定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作。”這一規定將貧困農民的養老保障排斥在外。四是《基本方案》內容滯後，不能確保業務健康發展。由於制定時間較早，該方案已與現實狀況不符，且在內容上存在諸多缺陷。譬如，對失地農民沒有特定的優惠條款，對保險基金的流失和挪用等行爲也未規定有效的限制和懲罰措施。

　　4.基金塊塊分割管理，難以保值增值，降低了保障功效。一是基金運行管理有欠科學性，目前農村養老保險基金處於屬地分散管理的狀態，以縣爲單位的分割管理的小規模基金難以進行多樣化投資。二是基金運行形式單一，農保基金增值主要是靠存入銀行和購買國債，易受利率下降影響，導致養老基金負增長。三是縣級財政不保底，農村養老保險機構辦公經費支出侵蝕了部分養老保險基金。

　　構建新型農村社會養老保險制度，必須堅持城鄉統籌發展方向，建立社會統籌的基本養老保障制度框架，構建多層次農村養老保險的財政支出制度。

　　1.法律先行，確保農村養老保險有法可依。可借鑑發達國家經驗，並根據我國實際，結合財政、金融和稅收體制改革，儘快制定並健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道、保障標準、收支程序、執行政策監督等都要有明確的法律規定，規範操作行爲，以法制形式將農民這一合法權利確定下來，從根本上解決農民的社會養老問題，促進經濟和社會的可持續發展。

　　2.加強規劃，建立多樣化差異性養老制度。實行多樣化的養老保險制度。即對農民工和農村靈活就業人員這類能夠交納一定養老保險金的農民實行城鄉統籌的養老保險制度；對有一定耕地使用權的農民，可用其擁有的一定面積的耕地使用權作爲養老保險的資產，只要其在申請養老保險時能夠出示使用權證明，並願意將使用權上繳政府的，可以用財政資金髮放養老金；對無耕地、無納費經濟能力的貧窮農民，國家要通過財政支出這一非納費形式爲其辦理養老保險。

　　3.財政扶持，提高農村社會養老保障功效。建立完善的農村養老財政支持機構，可將農村養老保險區分爲納費型養老制度與非納費型養老制度，將兩個計劃制度整合發展。根據我國的具體國情，對納費農村養老保險基金的籌集以“國家融資爲主，個人融資爲輔”爲原則，對貧窮落後地區的窮困人口的養老保險以非納費保險爲主，直接由財政支出爲農民設立養老保險。同時必須做到：堅持五保供養制度。堅持純女戶獎勵扶助制度。這是解除農民後顧之憂的重要措施，對控制農村人口增長、提高農民收入都有積極的推動作用。此外，還要堅持個人帳戶的流動性。建議對農民工和靈活就業農民的養老保險實行單一個人賬戶，不搞統賬結合模式，這樣便於跨地區轉移，適應農民工和靈活就業農民頻繁流動需不斷轉移和接續社會保險關係的情況。

　　4.配套改革，增強農民自助養老保障能力。只有在根本上讓農業生產力得到發展，農業生產形成一種良性發展的自增強機制，農民的自我發展與自我保障能力才能得到加強，農民的保障問題才能從根本上得到解決。在宏觀層面上，農村金融應強化對農業的政策性金融支持，加大農村的公共項目和基礎項目建設，提高農業生產技術普及率，改善農業生產條件。在微觀層面上，爲農村經營者提供有效的金融服務，幫助農民進行農業項目的投資分析與風險控制，建立有效的農民儲蓄—保險—貸款—農業生產的良性循環機制。儲蓄保險組合提高了低收入羣體擁有保險保障的可能性。政府財政除直接增加對農業生產的財政支持外，還應着重加大在農村教育發展、農村衛生條件改善、農村反貧困計劃上的財政投入，並制定和執行政府財政與農村金融既密切配合又合理分工的長期計劃。

　　(發言人工作單位和主要職務：九三學社江西省主委，江西省政協副主席)