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轉變發展方式，必須把節能減排作爲重要抓手，落實“十一五”規劃《綱要》提出的單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標，加快建設資源節約型、環境友好型社會。這既是當前的迫切任務，也是長遠的戰略需要。
一、充分認識節能減排的重要性和緊迫性
第一，節能減排是解決我國能源問題的根本途徑。我國人口衆多，能源資源相對不足，人均擁有量遠低於世界平均水平，國際公認的工業化過程中不可缺少的45種礦產資源，我國人均佔有量不到世界平均水平的一半；石油、天然氣的人均剩餘探明可採儲量只有世界平均水平的7.7%和7.1%；即使是儲量相對豐富的煤炭資源，按可供開採的資源量計算，人均佔有量也只有世界平均水平的63%。目前我國又處於工業化、城鎮化加快發展的重要階段，能源資源的消耗強度高，消費規模不斷擴大，能源供需矛盾越來越突出。今後，隨着經濟規模進一步擴大，能源需求還會持續較快增加。能源需求的快速增長對能源資源的可供量、承載能力，以及國家能源安全提出嚴峻挑戰。緩解能源瓶頸制約，千方百計增加供給固然重要，但根本出路是堅持開發與節約並舉、節能優先的方針，大力推進節能降耗，提高能源利用效率，發展替代能源和可再生能源。
第二，節能減排是減輕環境污染的治本之策。我國是少數以煤爲主要能源的國家，也是世界上最大的煤炭消費國，煤煙型污染已相當嚴重。隨着機動車的快速增長，大城市大氣污染已由煤煙型污染向煤煙、機動車尾氣混合型污染髮展。2006年，我國二氧化硫排放量爲2589萬噸，化學需氧量排放量爲1428萬噸，大大超過環境容量。工業固體廢物產生量達15.2億噸，是1995年的2倍。酸雨面積已佔國土面積的30%，70%的江河水系受到污染，1/5的城市空氣污染嚴重。水、大氣、固體廢物污染的大量產生，同粗放型經濟增長方式存在內在聯繫，能源資源高消耗必然帶來環境高污染，經濟發展面臨巨大的環境壓力。因此，大力推進節能減排，積極發展循環經濟，加快建設資源節約型、環境友好型社會，是解決經濟發展與環境保護之間矛盾的治本之策。同時，這也是應對全球氣候變化的迫切需要，是我們應該承擔的責任。
第三，節能減排是實現經濟又好又快發展的一項緊迫任務。堅持“好”字當頭，好中求快，重在結構、質量、效益優化，使較快的增長速度長期保持下去。這兩年來節能減排工作取得了積極進展，爲促進經濟又好又快發展發揮了積極作用，但是形勢仍然十分嚴峻。主要是經濟增長速度偏快，特別是高耗能、高排放行業增長過快。去年1—11月份，規模以上工業增加值中，重工業增加值同比增長19.5%，增速比輕工業快3.5個百分點。鋼鐵、有色、電力、石油石化、建材、化工等六大高耗能行業增加值增長19.0%，增幅同比加快1.9個百分點，產業結構重型化的格局沒有改變，雖然通過加大技術進步和強化管理使能源直接利用效率大幅度提高，但形成的節能量被結構重型化所抵消。從目前進展看，“十一五”後三年單位GDP能耗年均降幅需達到5%以上，才能實現五年降低20%左右的目標；主要污染物減少10%的五年目標基本落在後三年完成，壓力相當大。如果這種趨勢不能儘快扭轉，不僅關係到節能減排約束性目標能否實現，關係到經濟發展的良好勢頭能否繼續保持下去，也必將對整個“十一五”時期的經濟發展產生不利影響。
第四，節能減排是科學發展、社會和諧的本質要求。我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，但也付出了巨大的能源資源和環境代價，一些地方過度開發、不計代價發展的惡果不斷暴露，靠過度消耗資源和犧牲環境支撐經濟增長，難以持久。科學發展觀要求，經濟增長要以儘量少的資源投入和環境代價實現儘可能大的產出，走出一條投入少、效益高、可持續的發展之路。和諧社會要求，正確處理人與自然、經濟與社會之間的關係，把提高資源利用效率、加強環境保護放在突出位置，不斷提高人民羣衆的生活水平和生活質量，讓“人民喝上乾淨的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活”。爲此，要把節能減排作爲經濟結構是否優化、發展方式是否轉變的重要標誌，作爲檢驗科學發展、社會和諧是否真正落實的衡量標準，切實做到節約發展、清潔發展、安全發展、可持續發展。
二、加快形成有利於節能減排的產業結構、增長方式、消費模式
胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。”從根本上說，就是要着力構建新的產業結構、增長方式、消費模式。
首先，要形成有利於節能減排的產業結構。能源消耗與經濟結構密切相關。目前，在我國的三次產業結構中，經濟增長過於依賴第二產業增長的拉動，低能耗的第三產業發展滯後、比重偏低。2006年，我國第三產業增加值佔國內生產總值的比重不足40%(39.5%)，不僅低於發達國家，甚至低於與我國發展水平相近的國家。例如，美國爲75.3%。與我發展水平相近的巴西和印度分別爲75.1%和51.2%。從工業內部結構看，高能耗行業比重大，特別是高耗能的一般加工工業生產能力過剩，高技術含量、高附加值、低能耗的行業比重低。2005年，高技術產業增加值佔工業增加值的比重只有10.3%。因此，解決節能減排問題，首先要大力調整和優化經濟結構，使之朝着有利於節能減排的方向轉變。在鞏固農業、做強工業的同時，要逐步提高第三產業在國民經濟中的比重。要大力發展高技術產業，特別要做大做強信息產業，加速經濟社會信息化進程。加快用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，促進傳統產業升級。推進企業重組，提高產業集中度和規模效益。大力發展集約化農業。調整能源消費結構，提高優質能源比重。根據資源條件和環境承載力，確定不同區域的發展方向和功能定位，優化區域產業佈局。
其次，要形成有利於節能減排的增長方式。長期以來，由於我國資源利用方式粗放，由此導致的能源資源消耗高、環境污染問題十分突出，併成爲經濟可持續發展的制約因素。我國在資源節約、綜合利用等方面的整體技術水平比較落後；在大型燃煤電廠煙氣脫硫、垃圾資源化、生活污水和高濃度有機廢水處理等重要領域的一些關鍵產品，尚缺乏自主知識產權的技術；面廣量大的中小型鍋爐、特別是城市供熱用的小鍋爐，能源利用效率低下。在城市和新農村建設過程中，建築物的設計和使用壽命短的問題比較突出，一些建築物十年就要推倒重建，浪費大量的能源和原材料。因此，要將節能減排作爲我國轉變生產方式的重要“門檻”，逐步形成有利於節能減排的增長方式，以儘可能小的資源環境代價實現我國的工業化、城市化和現代化，實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一。要加快實現“三個轉變”：一是需求結構由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變；二是產業結構由主要依靠第二產業向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變；三是要素結構由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。逐步形成速度質量效益相協調、消費投資出口相協調、人口資源環境相協調，以及城鄉之間和區域之間發展相協調的新格局。
再次，要形成有利於節能減排的消費模式。隨着人民生活水平的提高，人均能源消費增加是可以預料的，也是不可避免的，但倡導科學、合理的消費，減少並避免浪費式消費，可以起到節能減排的作用。這兩年，我們倡導將夏天的空調溫度調高到26度，作用就很明顯。因此，要在全社會形成崇尚節儉、合理消費、適度消費的理念，用節約資源的消費理念引導消費方式的變革，逐步形成文明、節約的行爲模式。特別是在服務行業、公用設施、公務活動、住房、汽車及日常生活消費中，要大力倡導節約風尚，使節能、節水、節材、節糧、垃圾分類回收、減少一次性用品使用等變成每個公民的自覺行動，逐步形成與國情相適應的節約型消費模式。
三、採取綜合措施打好節能減排攻堅戰和持久戰
實現節能減排目標，說到底就是要切實按照科學發展觀的要求，更新發展理念，轉變發展方式，儘快形成以政府爲主導、企業爲主體、全社會共同推進的節能減排工作格局，打好節能減排攻堅戰、持久戰。
1.強化責任考覈。這是最有效的行政措施。要落實《節能減排統計、監測及考覈實施方案和辦法》，實行嚴格的問責制和“一票否決制”。每年5月底前完成對各省級人民政府節能減排工作進展情況和節能減排目標完成情況的綜合評價考覈工作，把節能減排目標完成情況作爲檢驗經濟發展成效的重要標準。將考覈結果交幹部工作主管部門，作爲對省級人民政府領導班子和領導幹部綜合考覈評價的重要依據，並向社會公佈，發揮社會和輿論的監督作用。督促各地區節能主管部門於每年3月底前完成對千家企業的綜合評價報告，經審覈彙總後向社會公告。結合評價考覈，組織節能減排督察行動。
2.加快調整結構。這是節能減排的根本途徑。據測算，如果我國第三產業增加值的比重提高一個百分點，第二產業中工業增加值比重相應地降低一個百分點，那麼能源消費總量就可以減少約2500萬噸標準煤，相當於萬元GDP能耗降低約1個百分點。如果高技術產業增加值比重提高一個百分點，而冶金、建材、化工等高耗能行業比重相應地下降1個百分點，那麼能源消費總量可減少2775萬噸標準煤，相當於萬元GDP能耗降低1.3個百分點。調整經濟結構，當前，應主要從以下幾方面着手。一是控制高耗能、高污染行業過快增長。二是依法淘汰高耗能、高污染行業的落後生產能力、工藝裝置和技術設備。“十一五”時期，要關停小火電機組5000萬千瓦，淘汰落後鍊鐵能力1億噸、落後鍊鋼能力5500萬噸。通過淘汰落後，五年實現節能1.18億噸標準煤，減排二氧化硫240萬噸。三是積極推進能源結構調整。大力發展可再生能源，穩步發展替代能源。四是促進服務業、高技術產業加快發展。到2010年，服務業增加值佔國內生產總值的比重比2005年提高3個百分點，服務業從業人員佔全社會從業人員的比重比2005年提高4個百分點。
3.推進科技進步。這是節能減排的關鍵所在。目前，我國通過技術進步促進節能減排的潛力非常大。比如我國工業用電的近70%是通過電動機消耗的，中小型三相異步電動機量大面廣，被廣泛應用於各行各業。目前我國達到國家節能評價標準的高效節能中小型三相異步電動機在市場中的份額只有1%，如果採取有效的激勵措施加大推廣力度，將市場份額提高到12%，就可形成年節電100億度的能力。又比如節能燈，我國是全球第一大節能燈生產國，2006年產量達到24億隻，佔世界總產量的80%以上，其中70%用於出口，如果把我國現有的普通白熾燈全部更換成節能燈，全國一年可節電600多億度。像這樣的例子還很多。因此，要發揮科技進步對節能減排的促進作用，關鍵是要做到“三個加快”：一是加快節能減排技術研發。二是加快節能減排技術產業化示範和推廣。三是加快建立節能技術服務體系。
4.着力強化管理。這是節能減排的重要措施。有關資料顯示，管理節能對全部節能的貢獻率能夠達到15%，是投入最少、見效最快的節能方式和途徑。目前，無論是在生產領域，還是在消費領域，節能管理都是薄弱環節，跑冒滴漏現象非常嚴重。比如，不少人沒有出門隨手關燈的習慣，長明燈經常見；很多單位的計算機整晚開着不關；大馬路、廣場上，華燈高照，浪費嚴重。加強節能管理，重在形成長效機制。例如，我國燃煤工業鍋爐的設計效率與國外相比，差距不大，但實際運行效率只有65%左右，比國際先進水平低15—20個百分點。通過完善管理和技術改造等措施，僅燃煤鍋爐一個方面的節煤潛力就有7000萬噸。因此，強化管理，落實責任，嚴格督查，建立起“目標明確、責任落實、獎懲分明、一級抓一級、一級考覈一級”的節能減排管理體系和運行機制，就顯得非常必要而迫切。
5.加強法制建設。這是節能減排的重要保障。現行節約能源法可操作性不強；發展循環經濟特別是資源綜合利用方面的法律法規尚未建立；許多耗能設備還沒有能效標準。如，根據發達國家經驗，建築能耗在全社會終端總能耗中所佔比例，將逐步提高到35%左右。我國單位建築面積採暖能耗明顯偏高，相當於氣候條件相近的發達國家的2—3倍，要控制建築耗能快速上升的趨勢，必須加快立法，嚴格執行強制性建築節能標準。又如，現有環境保護法律法規對違法行爲處罰力度弱。我國《水污染防治法實施細則》規定，對造成水污染事故的單位，按照直接損失的20%計算罰款，但最高不超過20萬元，這種處罰標準很難震懾和有效懲戒違法排污等行爲。因此，強化法制建設需要着力做好三方面工作：一是健全法律法規，儘快把實踐中、改革中形成的節能措施和有益經驗上升爲法律，完善並頒佈實施節約能源法、循環經濟法、水污染防治法、大氣污染防治法等節能減排法律法規。加大處罰力度，切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題。二是完善標準。要制定和完善主要工業耗能設備、家用電器、照明器具、機動車等能效標準，組織修訂和完善主要耗能行業節能設計規範、建築節能標準，加快制定建築物製冷、採暖溫度控制標準等，爲節能減排執法監督、設立節能環保技術准入門檻提供依據。三是嚴格執法，嚴肅查處各類生態環境違法違規行爲，形成依法節能減排的良好氛圍。
6.完善政策機制。這是節能減排的內在動力。當前，重點是抓好價格、財稅、金融等方面的改革，努力形成有利於節能減排的體制機制。價格改革方面，突出的是要積極推進資源性產品價格與環保收費改革，逐步使資源性產品價格真正反映資源的稀缺程度，環保收費標準達到能夠補償污染治理成本並使治污者合理盈利的水平，發揮價格槓桿抑制不合理資源消耗和污染排放的作用。財稅體制改革方面，進一步加大財政建設性投資對節能環保的支持力度。各級政府在財政預算中都要安排一定資金，採用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程、高效節能產品和節能新機制推廣、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設。健全礦產資源有償使用制度，改進和完善資源開發生態補償機制。抓緊制定節能、節水、資源綜合利用和環保產品目錄及相應稅收優惠政策。實施鼓勵節能環保型車船、節能省地環保型建築和現有建築節能改造的稅收優惠政策。適時出臺燃油稅。研究開徵環境稅。金融改革方面，鼓勵和引導金融機構加大對循環經濟、環境保護及節能減排技術改造項目的信貸支持，優先爲符合條件的項目、循環經濟項目提供直接融資服務。建立環保部門與金融部門間的環境信息通報制度，將企業環境違法信息納入人民銀行企業徵信系統。
7.動員全民參與。這是節能減排的羣衆基礎。節能減排是事關全社會的大事，必須動員全社會參與。去年，中央17個部門在全國範圍內組織開展了“節能減排全民行動”，包括家庭社區行動、青少年行動、企業行動、學校行動、軍營行動、政府機構行動、科技行動、科普行動、媒體行動等九個專項行動，取得了很好的社會效果。今年要繼續大張旗鼓地開展“節能減排全民行動”，結合奧運等重大活動，深入開展節能減排宣傳，使節能減排的社會氛圍更加濃厚，推動全社會逐步樹立生態文明觀念。（作者爲國家發展和改革委員會副主任）
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