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記者從天津方面獲悉,《濱海新區土地改革專項方案》(以下簡稱《土地方案》)已於8月完成,並先於金融專項改革試驗方案遞交到國土資源部等相關部委,並即將上報國務院。
今年3月,國務院批復了《濱海新區綜改方案總體方案》,其中包括10個方面的改革實驗內容,批復函同時要求,『鑒於土地和金融兩個改革方面的特殊性,需要天津市制訂專項方案並報批後實施』。於是在此後的5個月裡,天津方面在與有關部門的不斷溝通中,展開了土地專項方案的撰寫。
天津方面人士告訴記者,天津市在8月9日已與國土資源部就此方案達成初步共識。當日,雙方簽署的備忘錄中,共提到12個方面的合作內容。主要是改革農轉用和征地制度、完善征地補償機制、改革集體建設用地管理和收益分配制度等。這些方面,也正是天津市上報的土地專項方案的主要內容。以此來看,該方案是目前全國各『綜改區』土地改革政策中最為全面豐富的。上述人士還透露,相關部門與天津方面溝通過程中曾表示,濱海新區作為一座直轄市的一個區域,『足夠大也足夠小』,比較適合承擔起更為全面的土地改革試驗的重任。外界認為,如果該土地專項方案獲得批准,意味著濱海新區將成為全國土地改革涉及領域最為廣泛的『試驗區』,其價值不言而喻。
土地指標『5年內靈活調整』
目前全國大部分地區的土地指標都實行『一年一下達』的管理模式,即地方根據每年的用地指標,向國土資源部報批。地方只有權在這『一年內』的指標范疇內調整。此前,國土資源部曾原則同意,可以給天津濱海新區一次下達五年的土地利用計劃指標。這已經讓濱海新區在全國『走在前列』,而在最新的《土地方案》中,天津市申請繼續細化。天津市申請在國家批准的年度利用計劃中,將濱海新區有關計劃指標單列,並且實行土地利用總體規劃的動態管理——即根據濱海新區發展用地需求,試行『兩年一次評估調整,五年一次滾動修編』的規劃修編制度,統籌安排與濱海新區發展相協調的各類用地規模和布局。在已獲得的『5年的總盤子一次審批』的基礎上,濱海新區還申請在『5』內進行深化。
天津方面參與方案籌劃的人員告訴記者,濱海新區的開發初期面臨著需求量大的問題,因此將試行在濱海新區建設用地總規模范圍內按照『前期適當集中,後期相應調減』的方式安排年度土地利用計劃指標。這位人士介紹說,比如以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數,在今後三年內以適當高於基數的方式將年度計劃指標下達給天津市,天津市政府在全市指標額度范圍內按照濱海新區建設時序分年度統籌安排使用,調控農用地轉為建設用地的總量和速度,保證建設需要。
調整土地出讓金分配
近年來,各地方政府在土地出讓時收益頗豐,土地收益金成為各地方財政的重要收入來源,在一些地方已經佔到了地方財政的50%—60%,被稱為地方政府的『第二財政』。但這筆錢如何使用,在很多地方存有一定漏洞,且缺乏監管規則。2004年之前,土地出讓收益主要用於城市建設和城市土地開發,也就是『取之於農,用之於城』。而2004年後,國務院出臺了新的文件,要求地方政府至少拿出土地出讓收益的15%,專項用於農業土地開發。但從全國實際看,很多政策沒有落實到位。
就濱海新區而言,現行的土地出讓金管理方案是天津市2006年頒布的《天津濱海新區土地出讓金管理辦法》,辦法規定濱海新區土地出讓成交後,由所在區財政局收取土地出讓金,並按規定將出讓成本劃撥給濱海新區土地整理儲備部門,將土地出讓金政府淨收益的80%上繳天津市財政局,20%留給所在區。
天津方面在《土地方案》中,明確提出了將進一步完善土地收益基金專項管理制度,優化土地收益的支出使用結構。天津一位參與此方案籌劃的人員說:『我們想進一步改革,將一定比例的土地收益金用於土地儲備,從而優化土地收益使用結構,完善專項管理制度,保障全社會土地增值收益的公平分配。』在完善土地收益基金專項管理制度方面,天津市提出在統一規劃的前提下,建立濱海新區統一的地價體系,健全統一的土地出讓金管理辦法,合理確定集體建設用地流轉的土地收益分配比例,改革土地收益分配使用管理制度。
與此對應,天津還在完善土地儲備制度和市場調控機制方面,提出將完善土地儲備制度,規范土地儲備行為,建立濱海新區統一的土地儲備機制,探索委托整理、發行土地債券等方式引入社會基金,解決土地收購儲備資金來源。並在已形成的濱海新區城鄉統一土地交易平臺,實行土地供應計劃調控和集中交易,增強政府對濱海新區土地市場調控能力。
改革『農用地流轉』制度
農用地流轉,尤其是『農村集體建設用地向城市建設用地』的流轉備受關注。此前重慶在其遞交到國務院有關部委的《重慶綜改方案》中,提出申請設立農村土地交易所,著力解決這一問題。天津市在其土地方案中未提出『土交所』等具體做法,但也提出將逐步形成城鄉統一的土地市場管理體系,將集體建設用地交易納入國有土地使用權交易市場統一管理,形成城鄉統一的土地市場體系,充分發揮市場配置土地的基礎性作用。天津市提出,將在濱海新區依法對農用地征收和轉用探索新的審批及實施方式,天津市將依據濱海新區土地利用總體規劃和土地利用年度計劃,依法批准或一次報批農地轉用,並合理確定征收范圍,由天津市政府批准組織征收。
通過改革土地征收審批制度,天津方面對濱海新區土地利用總體規劃確定為建設用地的集體土地,由市政府分區域、按地塊、有計劃地批准征收,統一安置農民。同時,以改革農用地轉用制度為目標,天津市政府在濱海新區年度土地利用計劃指標額度范圍內,按照新區供地計劃、項目安排和建設需要,批准農用地轉用。涉及佔用基本農田的,轉用方案每年一次報國務院批准後組織實施。上述天津人士對記者說:『天津市還將申請改革集體建設用地土地使用制度,具體做法是,進行集體土地登記發證,明確集體建設用地規模、比例,界定集體建設用地權益,實行集體建設用地使用權有償取得和流轉制度,將集體建設用地納入統一土地市場,完善配置方式,實行交易許可。同時,建立健全集體建設用地流轉中的土地收益分配機制,維護集體的土地收益權。』
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