這是中國首部系統規范行政程序的地方規章，同時也是一部填補中國行政程序立法空白的地方立法。

　　行政程序法湖南破冰

　　裡程碑式的立法

　　9月20日，中國法學會行政法學研究會在北京釣魚臺國賓館舉行了『法治政府建設與行政程序——《湖南省行政程序規定》』高峰論壇。

　　出席論壇的不但有北京大學法學院、中國政法大學、國家行政學院的權威行政法學專家，還有來自全國人大法工委、國務院法制辦等機構的負責人。

　　《湖南省行政程序規定》(下稱《規定》)只是一部地方性行政規章，為何引來如此隆重的關注？

　　中國法學會行政法學研究會會長、國家行政學院法學部主任應松年認為，《規定》是我國首部系統規范行政程序的地方規章，其具有裡程碑式的意義。

　　『這個規定的頒布和實施，使我們對行政程序法律制度的討論有了一個比較系統的現實文本，不再是紙上談兵。這一規定的頒布和實施，為我國法制政府建設和行政程序制度的完善進行了有益的探索。』應松年對《中國經濟周刊》說。

　　湖南省政府法制辦公室主任許顯輝介紹說，於10月1日施行的《規定》，自去年初即開始醞釀起草。今年2月18日，《規定》草案公布征求意見，4月9日由湖南省人民政府常務會議通過。

　　《規定》共十章一百七十八條，以『公民享有更多程序權利，政府承擔更多權利義務』為立法思路，貫穿了公開、參與、高效便民、信賴保護這四大原則。

　　『三統一』的創舉

　　行政法學界對《規定》給予了高度評價。

　　有專家認為，從具體的條文規定來看，行政程序的規范化程度得到了大大提昇，行政公開度和公眾參與度在全國的行政立法體系中也是遙遙領先。這是一個開明的省政府與一個飽含智識的行政法學界的一次成功合作。

　　北京大學法學院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅認為，《規定》的最大亮點在於確定了行政程序的兩項最基本的原則：行政公開原則和公眾參與原則。這兩大原則如同《規定》的『飛天兩翼』。

　　王錫鋅認為，行政公開原則和公眾參與原則是現代政府行政管理的兩大支柱。今年來發生的重慶釘子戶、廈門PX項目、上海磁懸浮爭議等事件，反映出我國政府在行政公開和公眾參與機制上的缺失。

　　『按照行政公開原則和公眾參與原則。政府的行政程序首先應該是決策公開、公眾參與，然後纔是補償乃至責任追究。』王錫鋅對《中國經濟周刊》說。

　　行政公開原則必然要求政府信息公開。這使人聯想起今年5月1日剛剛生效的《中華人民共和國政府信息公開條例》——該條例的目標即在於打造一個現代『陽光政府』。

　　『《規定》裡的行政公開的范圍要比政府信息公開廣泛，其不但規定一般政府信息的公開，還規定了過程公開，也就是行政會議公開制度。』王錫鋅對《中國經濟周刊》說。

　　《規定》的第149條規定，行政機關召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會議，可以公開舉行，允許公民、法人或者其他組織出席旁聽。

　　《規定》中的規范性文件『三統一』制度，也被學界看作是政府信息公開的一大創舉。

　　所謂規范性文件的『三統一』制度是指縣級以上人民政府及其工作部門的規范性文件實行統一登記、統一編號、統一發布。

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，目前政府信息載體較多，但缺乏統一的、規范的政府信息發布平臺，公民往往難以辨別信息的真偽，難以得到完整、權威的政府信息。

　　《規定》第一次以立法的形式規定，所有的政府紅頭文件必須統一編號、統一登記、統一公布，第一次規定了統一政府信息發布的平臺，且明確規定：沒有公布的信息不得作為政府行政管理的依據，也對行政相對人不具有約束力。

　　聽證會是公眾參與的高級形式。《規定》專闢一章規定了『行政聽證』，分一般規定、行政決策聽證會和行政執法聽證會三節。

　　《規定》中規定的聽證制度，新穎之處在於明確規定了行政機關對聽證意見的合理考慮義務，以及在未采納情形下的說明理由義務和行政公開義務。而以往的法律規定往往只是要求行政機關考慮聽證意見，但對於是否采納聽證意見沒有進行程序上的延伸規定，導致一度轟轟烈烈的聽證會落下了『流於形式』的印象。

　　王錫鋅認為，《規定》強化了聽證會程序中的說明理由和行政公開的法定義務，這將使得行政決策的恣意性被大大排除，公眾意見有了真正得到尊重與采納的可能。

　　針對一些地區曾出現的『紅頭文件』過多、過濫和違法濫設權力問題，《規定》借鑒了美國聯邦登記制度以及我國上海、廣東等地的做法，規定了規范性文件登記制度、自動失效制度：政府的規范性文件有效性只有5年，標注了『暫行』、『試行』的文件有效期為2年，有效期滿則文件自動失效。文件的制定機關應在文件有效期滿前6個月對文件進行評估，認為需要繼續施行的應重新公布，需要修訂的則要按程序辦理。

　　『先地方後中央』的立法路徑

　　中國政法大學教授王萬華是《規定》的主要起草者之一，她認為《規定》的出臺，對於我國行政程序法立法的路徑和內容都已經產生了深遠的影響。從立法路徑來講，它實際上已經終結了學界之前的爭論。

　　此前，對於行政程序法立法的路徑的學界一直在爭論一個問題：是先中央後地方，還是先地方後中央。

　　『這個規定出臺後，我想中國的程序法典路徑已經得出了一個結論，就是先地方後中央的立法路徑。』王萬華對《中國經濟周刊》說。

　　全國人大常委會法工委立法規劃室副主任許安標認為，回顧我國的行政立法過程，可以歸納為『三波浪潮』：

　　第一波浪潮，是以權利救濟為核心的立法浪潮，其標志是《行政訴訟法》的出臺；第二波浪潮是以《行政處罰法》為標志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政許可法》為標志，是對政府職能轉變的立法浪潮，從更深的層次問題上回答了政府要乾什麼、不要乾什麼的問題。

　　『在這三波浪潮裡面，我們都已經深深地感受到了程序在這裡面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序規定又把這個立法浪潮向前推進了一個層次。』許安標說。

　　1989年出臺的《行政訴訟法》是我國首部部分規范行政權力的行政單行法。此後，我國出臺了《行政處罰法》、《行政許可法》等多部行政行為單獨立法。由此，確立了按行政行為的類別劃分的單項立法模式。

　　雖然，行政法學界有過多次呼吁，由於行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，應盡快出臺行政程序法。但是，統一的行政程序法始終沒有出臺。

　　王錫鋅認為，單項立法模式有其合理性，但是局限性也很明顯。主要體現在：多部行政行為單獨立法，不完整、不系統、難以銜接統一。這不但造成了立法資源的浪費，也不利於行政管理模式的創新。所以，目前需要進行統一的行政程序立法。

　　『很多年前，全國人大法工委的一位老領導曾經說過一句話，說我們的行政立法實行的是「先零售後批發」的制度，先「零售」了《行政處罰法》，接著要「零售」《行政許可法》，可能以後還會涉及到收費法，檢查法等等。這種「零售」已經達到一定程度了，恐怕是時候需要「批發」一個統一的行政程序法了。』馬懷德如是說。

　　馬懷德期待著統一的全國行政程序立法能夠在《湖南省行政程序規定》的基礎上加快實施。『如果一時半會解決不了這個問題，我們希望是「地方包圍中央，農村包圍城市」，希望通過地方立法來推動中央立法。』

　　應松年也認為，在行政程序法規的制定上，地方先行一步意義重大。地方可以根據自身實際試行。國外很多地方也是先從地方開始，再到中央實施。以德國為例，其行政程序立法也是最先在其地方政府開始的。