關於《中華人民共和國農村土地承包經營

　　糾紛仲裁法(草案)》的說明

　　一、關於制定農村土地承包經營糾紛仲裁法的必要性

　　(一)是實施農村土地承包經營制度的必要保障。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度，十七大報告明確提出，要堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系。通過立法建立健全農村土地承包經營糾紛解決機制，有利於及時、有效化解農村土地承包經營糾紛，進一步落實好農村土地承包經營制度。

　　(二)是保障農民土地承包經營權的有效措施。《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，要切實保障農民權益，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題。通過立法建立健全農村土地承包經營糾紛解決機制，有利於及時制止、糾正侵害農民土地承包經營權的違法行為，保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。

　　(三)是維護農村和諧穩定的重要途徑。近年來，隨著城市化進程加快和國家惠農政策力度加大，農民的土地權利意識增強，土地承包經營糾紛呈多發趨勢，已經成為影響農村和諧穩定的因素之一。據農業部統計，從2004年到2008年3月，僅224個農村土地承包經營糾紛仲裁試點縣(區、市)受理仲裁的糾紛就達5萬餘件。通過立法建立健全農村土地承包經營糾紛解決機制，有利於拓寬糾紛解決渠道，化解農村社會矛盾，維護農村和諧穩定。

　　(四)是規范土地承包仲裁工作，將仲裁法和農村土地承包法有關規定落到實處的客觀需要。仲裁法規定，農業集體經濟組織內部農業承包合同糾紛的仲裁另行規定；農村土地承包法規定，因土地承包經營發生糾紛的，當事人可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁。由於仲裁法、農村土地承包法的規定比較原則，各地在仲裁工作中存在機構設置不統一、工作程序不規范、裁決執行不及時等問題。通過立法規范土地承包仲裁工作，是推動農村土地承包經營糾紛仲裁走上法制化軌道的必然要求。

　　二、關於立法指導思想和原則

　　立法中堅持的指導思想是：充分體現黨中央、國務院關於『三農』問題的各項政策，通過立法建立健全農村土地承包經營糾紛解決機制，切實保護農民土地承包經營權，有效維護農村和諧穩定；堅持從我國農村實際情況出發，科學設計農村土地承包經營糾紛仲裁制度，確保仲裁的公開、公正、高效和便捷。

　　根據上述指導思想，在處理一些問題時堅持了以下原則：

　　(一)堅持政府對仲裁工作的指導和支持。農村土地承包經營糾紛問題復雜，專業性和政策性較強，不能像普通民商事仲裁那樣完全實行民間仲裁，而應當發揮政府的指導和扶持作用，以保護農民權益、保證仲裁工作質量、避免農村土地承包經營糾紛仲裁出現偏差。

　　(二)重視運用調解、仲裁雙渠道化解糾紛。調解是具有中國特色的糾紛解決方式，是維護社會穩定的重要保障之一。為了切實把矛盾和糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態，應當充分發揮鄉鎮人民政府和村民委員會在仲裁前的調解作用；進入仲裁程序後，凡是能夠調解的，仲裁庭也要盡量調解，盡可能幫助當事人高效、便捷地解決糾紛。

　　(三)建立符合我國實際的農村土地承包經營糾紛仲裁制度。土地承包經營制度是我國的獨創，為了有效解決糾紛，仲裁制度必須符合當前我國農村的實際情況。為此，在仲裁受案范圍的確定上要最大限度為農民解決糾紛提供服務；在仲裁受理條件上從方便農民出發，實行申請仲裁，不要求當事人訂立書面仲裁協議；在仲裁程序上要適當簡化，允許當事人口頭申請、答辯等。

　　(四)處理好仲裁制度和司法制度的關系。仲裁離不開人民法院的支持、配合，為了發揮人民法院對仲裁的監督作用，節約社會資源，注意處理好仲裁制度與司法制度的關系，對當事人不服仲裁裁決的，允許向人民法院起訴，未像普通民商事仲裁那樣實行『一裁終局』。

　　三、關於草案的主要內容

　　(一)適用范圍。2003年施行的農村土地承包法規定，因土地承包經營發生糾紛的，當事人可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴；當事人不服仲裁裁決的，可以在30日內向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書發生法律效力。據此，草案規定，因農村土地承包經營發生糾紛，當事人向農村土地承包仲裁機構申請仲裁的，適用本法；農村土地承包經營糾紛包括因確認土地承包關系、履行土地承包合同、土地承包經營權流轉、土地承包經營權受侵害等發生的糾紛。(第二條)

　　(二)仲裁機構和仲裁員。為保證仲裁工作的順利開展，草案對仲裁機構和仲裁員做了以下規定：

　　一是明確仲裁機構的設立、組成和職責。草案規定，縣級人民政府根據實際情況組織成立農村土地承包仲裁委員會；仲裁委員會由政府代表、有關部門代表、農民代表以及法律、經濟等專業人員組成，其中農民代表和專業人員不得少於總數的二分之一；仲裁委員會負責聘任、解聘仲裁員，受理案件，並監督仲裁活動。(第八條至第十條)

　　二是規范政府與仲裁機構的關系。草案規定，縣級以上人民政府要加強對仲裁工作的指導；有關部門要按照職責分工，支持仲裁機構開展工作，仲裁機構日常工作由當地農村土地承包管理部門承擔；仲裁工作經費由財政預算保障，不得向當事人收取費用。(第四條、第十一條、第四十四條)

　　三是建立仲裁員管理制度。草案規定，仲裁機構聘任公道正派的人員為仲裁員，並定期組織仲裁員培訓；仲裁員應當從事農村土地承包管理工作、法律工作等滿5年以上；熟悉農村土地承包法律和政策，且威信較高的當地農民，也可以擔任仲裁員；仲裁員有徇私舞弊、枉法裁決等違法行為的，終身不得再擔任仲裁員，構成犯罪的，依法承擔刑事責任。(第十二條至第十四條)

　　同時，草案授權農業部會同國家林業局制定仲裁規則和仲裁委員會示范章程，以規范仲裁機構組建、運作等具體工作層面的問題。(第四十三條)

　　(三)仲裁的申請和受理。為了規范仲裁申請和受理程序，方便群眾就地、及時、有效解決糾紛，並銜接好仲裁與訴訟的關系，草案做了以下規定：

　　一是明確申請仲裁的條件。草案規定，仲裁實行屬地管轄；申請仲裁應當有明確的被申請人，有具體的仲裁請求和相應理由；當事人可以書面申請，也可以口頭申請；可以直接向仲裁機構提出申請，也可以向受仲裁機構委托的鄉鎮人民政府或者有關組織、個人提出申請；與本案有利害關系的，可以作為第三人參加仲裁，家庭承包的，可以由家庭代表人參加仲裁。(第十五條至第十八條)

　　二是規范仲裁的受理制度。草案規定，仲裁機構應當在5個工作日內完成受理審查；決定受理的，應當通知申請人；如果因為人民法院已經受理該糾紛，或者該糾紛已經生效的判決、裁定處理完畢等原因不予受理的，應當書面通知申請人並說明理由。(第十九條、第二十條)

　　三是明確送達和答辯程序。草案規定，仲裁機構受理後，應當在5個工作日內將仲裁通知、仲裁規則、仲裁員名冊等送達申請人和被申請人；被申請人可以書面答辯，也可以口頭答辯，並可以在答辯中對申請人提出反請求。(第二十一條、第二十二條)

　　(四)仲裁庭的組成和職責。為了保證仲裁庭的公正性和權威性，方便仲裁庭在查明案件事實的基礎上，盡量運用調解等手段化解糾紛，保護農民合法權益，保障農業生產正常進行，草案做了以下規定：

　　一是規范仲裁庭的組成。草案規定，仲裁庭組成人員由雙方當事人從仲裁員名冊中選定，當事人不能選定的，由仲裁委員會指定；仲裁庭組成人員和本案有利害關系，或者與本案當事人、第三人、代理人有其他關系，可能影響公正裁決的，應當依法回避。(第二十三條至第二十五條)

　　二是明確仲裁庭有權調查取證。草案規定，仲裁庭依法獨立履行職責，不受任何組織、個人的乾涉；仲裁庭可以調查取證，也可以委托人民法院代為調查取證；當事人可以申請仲裁庭委托鑒定機構對專門問題進行鑒定，必要時，仲裁庭也可以直接決定進行鑒定。(第二十六條至第二十八條)

　　三是建立先行裁定制度。草案規定，對權利義務關系明確的糾紛，經當事人申請，仲裁庭可以在裁決前作出先行裁定，責令當事人停止取土佔地、哄搶農產品、阻撓耕種收獲等違法行為，恢復農業生產；一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行。(第二十九條)

　　四是強化對土地承包經營糾紛的調解。草案規定，鄉鎮人民政府、村民委員會要加強仲裁前的調解工作，盡可能幫助當事人解決糾紛；進入仲裁程序後，對案件事實基本清楚的糾紛，凡是能夠調解的，仲裁庭要盡量調解，調解書經雙方當事人簽名、蓋章或者捺印後發生法律效力。(第六條、第三十條、第三十七條)

　　(五)開庭和裁決。開庭與裁決是仲裁的關鍵環節，高效、便民的開庭程序與合法、公正的裁決結果，有利於把更多的糾紛化解在基層和初發階段。為了保證仲裁裁決的公正性、及時性和裁決書的有效執行，草案做了以下規定：

　　一是建立仲裁公開開庭制度。草案規定，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等情況外，仲裁應當公開開庭；開庭在糾紛涉及的土地所在的鄉鎮、村進行，經雙方當事人同意，也可以在仲裁委員會所在地進行；仲裁庭確定開庭時間、地點後，應當提前通知當事人，當事人有正當理由的，可以請求仲裁庭對開庭時間、地點予以變更。(第三十一條、第三十二條)

　　二是明確當事人在開庭過程中的主要權利義務。草案規定，當事人和其他仲裁參加人在開庭過程中享有質證、辯論等權利，也有對自己的主張提供證據的義務；與糾紛有關的證據由作為當事人一方的集體經濟組織掌握的，集體經濟組織應當提供，否則要承擔不利後果；開庭情況應當記入仲裁筆錄，當事人和其他仲裁參加人認為仲裁筆錄有差錯或者遺漏的，有權申請仲裁庭補正。(第三十三條至第三十六條)

　　三是規范裁決的時限、程序和裁決書的主要內容。草案規定，仲裁原則上應當在受理後60日內結束；仲裁庭應當根據認定的事實和有關法律、政策作出裁決，仲裁庭組成人員不能達成一致時，按照多數意見裁決，不能形成多數意見時，按照首席仲裁員的意見裁決，仲裁員的意見及理由要記入仲裁筆錄；裁決書要如實載明仲裁請求、爭議事實、裁決理由、裁決結果以及當事人不服裁決的起訴權利和期限。(第三十八條至第四十條)

　　四是完善裁決執行制度。草案規定，當事人不服仲裁裁決的，可以在收到裁決書30日內向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書發生法律效力；一方當事人不履行生效裁決書的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行；但是，如果當事人證明裁決認定主要事實的證據不足、適用法律確有錯誤等，人民法院不予執行，當事人可以重新申請仲裁，也可以直接起訴。(第四十一條、第四十二條)