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面對全球金融危機進一步深化的2009年,中國以兩個『第一』實施擴張性財政政策:第一次公開發行2000億元地方債券,同時也讓今年財政預算赤字創了新中國成立60年新高,達9500億元。
數額龐大的財政赤字並不是『妖怪』。按照歐盟的通行標准衡量,3%和60%分別被視為赤字率(赤字佔GDP比重)和債務率(國債餘額佔GDP比重)的警戒線。就9500億元規模而言,雖然赤字增加較多,但財政赤字佔GDP的比重在3%以內,累計國債餘額佔GDP比重在20%左右。因此溫家寶總理在政府工作報告中說,『這是我國綜合國力可以承受的,總體上也是安全的』。
全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康對記者進一步解釋,赤字率3%的安全線其實也只是一個『經驗數字』,即使赤字率超過3%,也沒什麼大不了,『因為國情不一樣,只要中國經濟平穩發展,有堅實的物質基礎,財力來源充足,就可以承受』。事實上,目前美國的財政赤字率已超過8%。
大量增加的赤字,是中國實施積極的擴張性財政政策的必然結果。一方面,經濟增長放緩,企業效益大幅下滑,今年1月全國財政收入同比降幅達17%;另一方面,從支出角度看,在擴內需、保增長的政策指導下,增加政府投資規模,保障和改善民生,都需要財政加大投入力度。『一增一減,財政收支差必定擴大,赤字增加是肯定的。』賈康說。
事實上,中國並非第一次面對赤字財政。1998年亞洲金融危機之後,中國連續7年實行積極財政政策,赤字絕對額最高的是2003年和2004年,達到了3190多億元;赤字佔GDP比重最高的是2002年,也達到過3%。
在賈康看來,地方政府發債這一『新鮮事物』並不『新』。公開發行地方債是『第一次』,而以前各地政府的『隱性債務』也不少,例如以信托公司形式為一些市政建設項目籌措資金等。正是考慮到控制風險,中央財政纔以代理方式幫助地方發債。
賈康認為,此外還應注意幾點:其一,要有一個合理的認定標准和合理的安排,誰發誰不發要有明確的依據。這中間,要根據各地方需求不同,以及還本付息能力和債券的管理水平,制定一個可靠的方案。其二,由於債券的償還要3~5年,長期看應建立『債務風險預警機智』,在發放過程中加強監控和信息反饋。
早在兩會前就已有地方發債的傳聞。國家4萬億元投資規劃出臺後,中央配套資金僅為1.18萬億元,剩餘資金需來源於地方配套和社會資金,由此不少地方政府紛紛加大上報發債的額度。當時有報道稱上海和廣東申報了500億元,浙江上報了300億元,湖北上報150億元。
不過,記者從兩會期間了解到的情況可能遠低於預期。比如,北京獲准發行56億元;陝西爭取到60億元;遼寧擬發66億元地方債券。
據悉,受危機衝擊較大的廣東省獲得110億元額度,佔地方債總數的5%。而此前廣東上報了600億元額度,最後獲批的,只有六分之一。
財政部部長謝旭人在兩會上談到,對於地方能夠獲得多少地方債券的發行能力,國務院在最終測度、核准地方發債的規模時主要考慮三方面因素:一是地方對於中央重點投資項目的配套金額;二是地方政府對於債券的承載能力;三是地方政府過去的債務情況。
謝旭人還強調,國家要求地方用好2000億元債券,主要用於中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目。
各地的具體債券籌資具體用途雖未正式公開,但大多省份都表示將嚴格遵循國家規定。陝西省副省長趙正永透露,資金主要用來災後重建和重點項目建設。全國人大代表、湖南省財政廳廳長李友志表示,地方債主要用於農業水利建設、洞庭湖治理、病險水庫治理、農村人畜飲水安全等方面。另外,湘江流域的污染治理和節能減排也是重點投入對象。
相對而言,沿海地區對債券的需求似乎更強烈。全國人大代表、廣東省發改委主任李妙娟就表示,地方債應大力支持受金融危機衝擊影響最早、最深的地區,比如廣東這些沿海地區。
『從未來還貸能力、承受能力、采取一系列措施落實項目等問題上,向投資總量大的地方傾斜,纔能產生四兩撥千斤或者事半功倍的效果。』她說。
『借錢』過日子,就要把錢花在刀刃上。全國人大代表、浙江工業大學經貿學院院長程惠芳對記者表示,應該盡快出臺《地方債券法》,纔能有效規范發債用途,以及過程中可能的『腐敗』,加大監管力度,控制風險。
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