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1979年7月1日,五屆全國人大二次會議通過相關法律和決議,正式確立了一項新制度——縣級以上地方各級人大設立常委會。這一制度的確立,是我國人民代表大會制度的重大發展。
如今,30年過去了,地方各級人大常委會枝繁葉茂、碩果累累:我國現行有效的地方性法規近8000件,其中90%以上由地方人大常委會制定;截至2008年年底,全國省級人大常委會共進行了3400餘次執法檢查……
有關專家稱,地方各級人大常委會的設立,使民衆在地方人大閉會期間,通過人大常委會來管理地方事務成爲可能,能有效行使人民當家做主的權力。地方人大常委會30年來生動而豐富的實踐,爲中國式民主作了最佳詮釋。
25年間3次醞釀
回顧歷史,地方人大常委會的設立坎坷曲折,伴隨着中國民主法治的沉浮進退,在25年間歷經3次醞釀。
全國人大常委會法制工作委員會原副主任張春生,是位“老人大”,往昔的一幕幕在他腦中,歷歷在目。
1954年9月15日,一屆全國人大一次會議召開,標誌着人民代表大會制度在全國範圍內建立起來,但是當時沒有規定地方人大設立常委會,地方政權體制仍延續“議行合一”。
“隨着時間的推移,地方人大沒有常設機構產生的弊端和障礙越來越明顯。”張春生回憶說,“我國《憲法》賦予地方人大及其常委會立法權、監督權、重大事項決定權、人事任免權,但行使4項權力全靠1年1次會,休會的時候就沒人管了,日常工作也沒法開展。”
更爲關鍵的是,地方政權機關“議行合一”的體制,具有明顯的缺陷。曾擔任全國人大常委會辦公廳研究室主任的程湘清說:“自己任命自己,自己監督自己,於理於法均不相宜,不便於國家權力機關對行政機關和司法機關的監督。”
1957年上半年,由時任全國人大常委會副委員長兼祕書長的彭真直接領導,全國人大常委會機關組織開展了一次關於健全人大制度的研究,其中很重要的一項就是:建立縣級以上地方各級人大常委會,加強對地方行政機關、司法機關的監督。
1965年,隨着全國經濟走出低谷,民主制度建設一度“回暖”,然而地方人大設立常委會的提議,被隨之而來的“文革”衝擊擱置,各級人大工作更幾近癱瘓。
1979年一錘定音
1978年,黨的十一屆三中全會確立了發展社會主義民主、健全社會主義法制這一重大歷史任務,縣級以上地方人大設立常委會的問題第4次被提出來。1979年2月,由彭真擔任主任的全國人大常委會法制委員會在徵求對地方組織法修訂稿意見時,地方人大應當設立常設機構的呼聲頗高。
回憶當年情景,曾擔任過全國人大常委會法制工作委員會主任的顧昂然清楚地記得,70多歲的彭真生病住在北京醫院,仍然把他找去研究縣級以上地方人大設立常委會的問題。
1979年5月17日,彭真專門向中央寫了論證報告,其中第三個方案明確提出縣級以上地方各級人大設立常委會,並表態“這個方案可能比較好些”。
中央領導審閱了這個報告,鄧小平很快批示:“我贊成第三個方案。”鄧小平對彭真說:縣級以上地方人大設立常委會,是一個重大改革。
歷經3次醞釀、跨越25載,縣級以上地方人大設立常委會終於一錘定音。1979年7月1日,五屆全國人大二次會議通過了《關於修正中華人民共和國憲法若干規定的決議》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱“地方組織法”),明確規定,縣級以上地方各級人大設立常委會。
1979年8月,西藏自治區人大常委會成立,成爲我國第一個省級人大常委會。到1980年6月,全國29個省級人大都設立了常委會。兩個後設立的省級行政區海南省和重慶市,分別在1988年8月和1997年6月設立了人大常委會。
萬事開頭難,張春生回憶說,當時地方各級人大常委會成立以後,機構和組成人員都是新的,工作如何開展成了首要問題,一些省級人大常委會工作人員在北京停留多日,與全國人大常委會工作人員多次座談,詳細瞭解常委會如何開展工作。各省級人大常委會負責人列席了五屆全國人大常委會第十四次會議。
開始的時候,地方人大常委會老同志比較多,社會上也有一些議論。彭真說,人大常委會是權力機關,也是工作機關,不是“養老院”,不是“清談清談”、“建議建議”,而要依法行使權力、開展工作。
1980年4月,在全國人大常委會召開的地方人大常委會負責人座談會上,時任全國人大常委會副委員長的彭真第一次對地方人大及其常委會主要職權作出重要概括:立法權、重大事項決定權、人事任免權、監督權。