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國務院發佈《個體工商戶條例徵求意見搞》,不固定經營場所攤販可登記爲個體工商戶。強化流動商販的工商行政許可,能否化解城管和流動商販的長期衝突。如何將管理的思維改變爲服務意識?流動商販的權益和城市管理之間的矛盾如何化解?《新聞1+1》爲您解析。
主持人(王躍軍):
您好,歡迎收看今天的《新聞1+1》。
生活當中我們通常把那些走街串巷、擺地攤的人叫“流動商販”。7月21日,國務院法制辦公佈了《個體工商戶條例的(徵求意見稿)》,其中引人注目的一點,規定了流動商販可以申請個體工商戶。輿論普遍認爲,這一下流動商販可以合法化了,可以不用和城管打游擊了。但是城管部門也迅速做出迴應,認爲這是一種錯誤的解讀,今天我們就來關注流動商販合法化的問題。今天我們還是請到了北京大學法學院的王錫鋅教授,我想首先還是發表一下您的看法,流動商販合法化?
王錫鋅(新聞觀察員):
流動商販合法化問題之所以在這次討論中成爲一個熱點,因爲長期以來,它就是公衆關注的一個熱點話題。輿論將它解讀爲“藉由個體工商戶登記合法化”,而城管說這是一種誤讀。我想關鍵不在於是誤讀還是正解,問題的關鍵是我們的流動商販需要生存的空間,他們不必在城管的追趕下狼奔豕突,我們的流動商販也需要合法的身份,但是這種合法的身份也不應該藉由高昂的稅費代價來贖買。
主持人:
接下來我們來了解一下這個條例徵求意見稿所引發的流動商販合法化的問題。
(播放短片)
解說:
“無固定經營場所的攤販,申請登記爲個體工商戶的,登記事項不包括經營場所。”日前,國務院法制辦發佈的《個體工商戶條例徵求意見稿》中的這一條規定引發了高度關注,它被外界普遍解讀爲流動商販將合法化經營,這也就意味着多年來以非法身份存在於城市大街小巷的流動商販,將很可能從此獲得官方認可,得到一張合法的經營執照。
據悉,該徵求意見稿在公開徵求意見首日就收到800多份來自社會各界的反饋意見,針對流動商販合法化的爭議也一時在坊間鋪天蓋地的展開。
有人將這一規定視爲監管思路從堵到疏的巨大轉變,不少每天跟路邊攤打交道的城市居民們也表示,流動攤位合法化不僅體現了政府管理的人性化,還能解決不少人的就業問題。
最激烈的反映卻來自於城管部門,7月28日,城管部門對條例做出集體迴應,全國城管執法局長聯席會議祕書長羅亞蒙召開新聞發佈會,他明確表示,把條例相關規定理解爲流動商販合法化是一種誤讀,並指出,此次徵求意見稿也並非爲了開禁流動商販,只是爲了強化流動商販的工商行政許可,增加工商部門的規費收入和國家稅收而已。
城管部門的依據來自於1987年就公佈的《城鄉個體工商戶暫行條例》,該條例裏明文規定,個體工商戶的經營場所包括本轄區流動經營的範圍,也就是說流動攤販早在22年前就已經被國家明文規定合法化了。根據該聯席會官方網站介紹,全國城管執法局長聯席會是一個不隸屬任何部門的,由城管執法局長自願發起、自由參與的會議交流機制。
7月21日,國務院《個體工商戶條例徵求意見稿》一經發布,全國城管執法局長聯席會議的一百多位城管執法局長就進行了緊急溝通。據這份記者參考用稿介紹,來自全國多個市、縣、區幾十位城管執法局長積極建言獻策,最終就條例遞交了五條修改意見,其中明確提出:個體工商戶應由工商部門主管,工商部門不能只管收費發照,把問題推給社會,不能讓城管背黑鍋,並宣稱,這是城管執法局長首次以適當方式對國家大事集體發表意見。截至目前爲止,工商部門並沒有對上述說法給予任何迴應。
主持人:
面對這樣一個條例,輿論普遍認爲,這是流動商販合法化,但是城管部門卻不認同。那麼城管部門爲什麼有這樣的看法呢?接下來我們就連線一下全國城管執法局聯席會議執行會長兼祕書長羅亞蒙。
羅會長,您好。
羅亞蒙(全國城管執法局長聯席會議執行會長):
您好。
主持人:
今天我們想問您這樣一個問題,我們城管部門對於流動商販合法化這種說法並不是特別地贊成,基於什麼樣的觀點?
羅亞蒙:
是這樣的,我們有一個最基本的觀點,古今中外從來就沒有一個法律禁止過流動商販,法律不禁止就是合法,所以幾千年來從來都不非法的一個職業,有必要來一場合法化的運動嗎?我們認爲是不必要的。
主持人:
大家現在有這樣一種觀點,解釋它是不是合法化,應該是相關的立法部門,比如法制辦或者工商部門,爲什麼我們城管部門急於來做這個解釋?
羅亞蒙:
城管部門沒有權利來解釋法律,流動商販合法化這個說法也不是司法部門的解釋,是媒體解讀的一個語言,我們也是一個解讀,也不是解釋,但我們認爲解讀的權利是人人都有的。
主持人:
你們這樣一個解讀大家現在還有其他方面的疑問,城管部門和流動商販會發生一些衝突,你們對流動商販進行管理或者其他方面的執法,你們依據的是什麼?
羅亞蒙:
流動商販的合法、不合法都和城管部門沒有關係。
主持人:
要是合法的話,爲什麼你們平時在這方面還要進行管理?管理什麼?
羅亞蒙:
城管和流動商販的關係,城管管理流動商販,主要依據《市容管理條例》,不光是流動商販,任何人,包括合法的企業財團,只要是侵佔了城市的公共空間,城管部門都有權進行教育、勸導,直至行政處罰。
主持人:
我今天看到了相關的網站介紹,作爲城管部門其中有一條處罰的責任,就是對那些流動的、沒有經營執照的商販可以進行處罰,這是作爲咱們進行處罰的依據嗎?
羅亞蒙:
這不能作爲城管處罰流動商販的依據,因爲國務院2008年7月11日88號文件非常明確,取締無照經營的權力和責任都在工商部門,不在城管部門,城管部門處罰流動商販,主要是因爲他侵佔了城市的公共空間,損害了城市的集體利益。
主持人:
羅會長,還想問您最後一個問題。對於城管部門的表態,很多網友也提出了異議,說你們實際上是考慮自己的部門利益,所以急於出面進行解釋,你認同這樣一種觀點嗎?
羅亞蒙:
我不認同這樣一種觀點,因爲我們城管對流動商販,只有給予,沒有索取。比如廣東省中山市、江蘇省淮安市、山東省德州市、福建省漳州市、河北省保定市等等很多城市,我們都是提供大量免費的經營場地、大量免費的經營設施給流動商販使用,都是扶持流動商販的,我們對流動商販有一個大方針,就是教育。
主持人:
你們這樣一些做法,商販的反應是什麼樣?爲什麼在近幾年當中,我們看到城管和商販之間有發生很多衝突?
羅亞蒙:
是這樣的,現在我們這個聯席會議是在我的和諧城管的理念下,有一百多個城市的城管執法局長自願追求和諧城管的目標,在清廉、文明、和諧的旗幟下。
主持人:
爲什麼會在一些地方,城管部門和流動商販發生一些衝突?
羅亞蒙:
這些城市我可以負責任的告訴你,幾乎沒有衝突或者衝突很少,而那些有衝突的地方,是因爲他們崇拜權力權威,不願意和諧城管,不願意文明執法,纔會有衝突,這樣的城市是有的,我們也一直是持批評態度的。
主持人:
感謝羅會長接受我們的連線採訪。
剛纔羅會長談了很多,他提出流動商販合法化,自古以來就沒有不合法的,這個修訂是不是公衆的一個誤讀,您怎麼看?
王錫鋅:
這次關於誤讀的問題,首先要摸清一個概念,就是流動商販和個體工商戶這兩者應該是不一樣的。今天我們編導也跟有關工商的同志進行溝通,據介紹,個體工商戶主要的經營活動是盈利,而個體流動商販的經營活動其實是爲了基本的生存。在這一點上,其實他們應該區別對待,這些個體攤販能不能藉由個體工商戶登記的渠道來合法化,如果我們瀝青這兩者要區別對待,很顯然,大量的個體攤販其實是不能通過個體工商戶登記的辦法,來獲得合法身份的,因爲個體工商戶的登記需要各種各樣的門檻、條件。因此在這個意義上,將一些符合條件的個體商販可以申請登記成爲個體工商戶來解釋爲流動商販的合法化,的確可能還沒有了解這兩者之間真正的區別。
主持人:
剛纔城管部門的會長也跟我們說,合法化本來是由來已久,不存在所謂的不合法,但是我們也注意到,在這個時候,大家想聽到的主要是工商部門的表態、法制部門的表態,現在看到是城管部門急於表態。這個原由能不能給我們分析一下?
王錫鋅:
城管部門急於表態,我覺得有情緒方面的原因,也有實際利益方面的原因。就情緒方面的原因來說,剛纔羅會長所做的介紹,給我的印象是城管部門內部也有不同的城管,有和諧城管,還有羅會長沒有指出來的,但是我們可以叫它崇拜強權、暴力執法的城管。當然羅會長也指出,他們也是反對的。
如果我們從城管的執法理念、和諧城管的理念來說,本來這樣一個問題,這個情緒可以是消解的,但是在很多情況下,城管執法的確引起了公衆情緒的反彈,我們看到很多城管執法中的暴力,既有執法這一方的暴力,也有來自被執法這一方的暴力,總之充滿了暴力。因此,這個時候假如《個體工商戶條例》說,這個條例由工商部門負責主導起草,要把流動商販合法化,這樣一來,壓力可能就會轉移到城管執法這一塊,所以城管部門通過聯席會議,特別是主張和諧城管這一方及時進行澄清,說輿論誤讀,我覺得這是情緒化方面可以理解的。
但是就另一方面來說,假如普通老百姓都認爲,遊商已經合法化了,很多人就會質疑,我們城管抓遊商到底依據在哪裏,所以會對城管的空間的確構成一定影響。我想這是觸動城管這方做出這些澄清的主要理由。但是我想強調,這種澄清無論是正解也好,還是誤讀也好,其實是一個正常的立法過程中非常正常的一部分。我們反而不願意看到,一部法律出來以後,一個決策制訂中,大家都說你好我好大家好,一團和氣,可能一團和氣背後掩蓋了真正的問題所在。
主持人:
剛纔羅會長也提到,哪個部門都有解釋的權力。在我們的片子當中,現在城管部門也提出他們的想法,工商部門只是收費、發照,把很多問題推給了社會,把很多矛盾也推給了城管,使城管在很多方面背了黑鍋,我聽他的話裏面似乎有這樣一個表達的意思。
王錫鋅:
我覺得這可能從城管這一方面來說,同樣它應該一種基於不同主體的角度,因爲整個對城市遊商的管理中我們看到,的確是不同的部門,其實都有相應的職權和責任。就遊商來講,按照法律的規定,無照經營的職能是由工商部門來管的,但是正如羅先生所說,既然是你來發照,你來許可,他們亂經營,當然應該由你來管。現在好像社會上都認爲是我們來管,但是城管說了,我們是依據市容衛生條例來管的,我只會看它有沒有佔道,有沒有破壞環境,所以他的這種解釋也許可以給我們展示遊商生存空間的另外一面。可能我們過去看得比較多的是城管在執法中用各種各樣的暴力追逐遊商,我們在情緒上會去比較同情這一方,但是我覺得,藉由某一種不同的角度讓我們看到問題的另外一面,也許更有助於遊商合法生存空間的拓展。
主持人:
大家還是覺得,輿論普遍認爲是流動商販合法化,當然這種說法不見得很貼切,剛纔城管部門也說是大家的誤讀,我們應該怎麼正確理解它?
王錫鋅:
其實正確的理解必須要有各種不同的聲音來表達,城管借聯席會的方式表達了。本來還有一方,就是工商,城管說了我在幫你或者其他部門背黑鍋,那麼到底有沒有背,有什麼樣的利益,必須讓各種各樣的利益、觀點表達出來,才能讓公衆瞭解背後的利益格局是什麼。因此我們也希望在未來,國務院法制辦也好,工商總局也好,他們能夠出來回應不同的觀點。
另外我覺得,真正的正解,既然這裏討論的是遊商的利益、合法化,要不要聽聽他們有沒有代表,他們有沒有聲音。如果沒有這些遊商的聲音集中的表達,許多討論可能都會變成部門之間的口水戰,而偏離了問題的關鍵。問題的關鍵是這些流動商販的確需要一個空間。
主持人:
實際上流動商販並不是中國所特有的現象,其他國家也有類似我們所值得借鑑的地方,我們先看一下。
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美國:科學規劃鬆緊有度
解說:
在美國,就連白宮旁邊都隨處可見五花八門的小商販,已經成爲一道特別的風景線。以首都華盛頓爲例,每年,市政當局會通過網站或其他公告方式,公佈指定的區域供一定數量的小商販提出申請擺攤。商販每個季度只需要交納三四百美元的執照費,政府還會僱人幫他們做清潔工作。
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韓國:對路邊商販實行劃區域管理
解說:
韓國政府採取將市區劃分爲三類區域的辦法,來管理路邊商販。一類是絕對禁止小販區域,如主幹道、火車站、汽車站、人行道等等。二是相對禁止區域,申請在此區域擺攤的商販,攤位規模、擺攤時間和經營範圍都要嚴格地按照政府規定執行。三是誘導區域,包括城市中心外圍的空地、河溪兩側道路等等不繁華地區,政府一般允許在這些地方擺攤設點,但對營業時間和經營範圍也會有限制。
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法國:政府管理與服務並行
解說:
巴黎早市文化由來已久,且經久不衰。在法國,攤位拆除和打掃都是由政府負責,每個早市每週的營業時間是固定的。早市上的商販都是擁有專門執照的流動商販,要想在某個早市上擁有固定攤位,流動商販必須向早市所在市政府提交申請,然後等待批覆。早市的攤位通常是在前一天臨時搭建而成,第二天中午早市結束後,有專門的工作人員前來拆除攤位,打掃衛生。
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泰國:政府保證困難羣體生存權
解說:
在泰國首都曼谷,流動小販隨處可見。據不完全統計,曼谷各類路邊小攤加起來也有2.5萬個。有居民抱怨這些流動攤販佔道經營,人走路的空間都沒有了。但政府的理念是,這些困難羣衆的生存權比市容重要,也比市民走路的便利更重要,不讓他們擺攤,可能很多人就會被逼去偷去搶,影響整個社會安定。
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新加坡:津貼吸引流動攤販“轉正”
解說:
上世紀60年代,新加坡街頭也是混亂的充斥着小商小販。直到1971年,新加坡政府推行街邊小販遷徙計劃,建設小販中心,以優惠的津貼吸引接收街邊的流動商販。目前,新加坡已有113個小販中心,平均每個小販中心都有上百個鋪位,由環境公共衛生署統一管理,形成一道獨特的小販文化風景線。
主持人:
我們剛纔看到了很多其他國家和地區關於流動商販的做法,剛纔您也提到,我們應該聽聽流動商販的意見和看法。今天我在網上看到一篇文章,有一個商販說:“我失業了,擺一個地攤你不應該驅趕我,驅趕我你不應該打我,打我你不應該砸我的攤,砸我的攤不應該損壞我的貨物,因爲這點貨物是我維持生計的希望。”的確可以看到,擺一個攤,很多人實際上就是爲了維持自己的生計。現在出來這樣一個條例的徵求意見草案說,流動商販可以申請個體工商戶,您覺得像這些商販們會去申請個體工商戶嗎?
王錫鋅:
這取決於獲得個體工商戶這樣一種身份所要支付的成本和代價。因爲我們知道,其實在1987年的《個體工商戶管理辦法》,在這個22年前的國務院制訂的條例中就已經指出了,辦法的第八條已經指出,個人經營可以申請成爲個體工商戶,個體工商戶登記裏面就有一條——要有經營場所。但是工商總局在1987年制訂,1998年又修訂的實施細則裏面,第六條規定,所謂的經營場所也可以包括本轄區內流動經營的範圍和場所。換句話說,如果讓這個場所申請成爲個體工商戶,在22年前其實是可以做到的。我們看到今天有很多的流動商販沒有去選擇,成爲個體工商戶,他仍然要做流動商販,這裏面就是成本的問題,比如申請營業執照要進行工商登記,要有登記費,登記以後要管理費,管理以後可能還要驗證,然後要辦稅務登記,法律還要求你辦會計賬簿,還要接受各種各樣的檢查,這時候費用成本相對來說會比較高。
主持人:
我今天看到一個帖子說,比如我們家雞下的蛋拿到早市上賣,園子裏結的桃到早市上賣,我難道也要去申請一個個體工商戶嗎?
王錫鋅:
應該說沒有任何法律做出這樣的規定,剛纔羅會長講到了,說實話我感到比較吃驚,因爲我正想闡述這樣一個觀點。對於一個流動商販來說,合法化問題的確是一個僞問題,正如你剛纔所說的,我們有一點富餘的財務去進行交換,自古以來其實都是合法化的。看一看宋朝,《清明上河圖》之所以成爲一個街市繁榮的景象,你看到人來人往,這時候這些商販難道都要申請合法申請嗎?不是,只需要你來進行交易就可以了,也就是說,並不是所有的商販都要申請辦理個體工商戶,都要去辦營業執照才能去市場進行交易的。事實上我們1983年的《城鄉街市管理辦法》就明確規定,像你剛纔所說的拿一個雞蛋去街市賣,這當然不需要去辦證、登記,因爲這種交易並不是經常性、週期性的,它只是進行偶爾交易,因此辦證需要一個很高的成本。
主持人:
這麼說來,我不辦證、登記爲個體工商戶,我是一個流動的商販,本來不合法,出臺這樣一個條例來講,對於這些流動商販有哪些益處?沒有益處了。
王錫鋅:
我想您剛纔想說的本身是合法的,對這些流動商販來說,如果我沒有去辦證,本來也是合法的,因爲從我們國家法律以及法制基本原則來說,只要法律沒有禁止公民去做什麼,就應該認爲法律是允許他們做的,對於這些流動攤販來說,從目前我們法律的規定來看,只要流動商販所從事的經營活動不是法律規定,不得經營的或者必須獲得許可才能經營的,這時候流動商販的經營本身是具有合法身份的。但是如果他辦一個個體工商戶登記,不過是獲得個體工商戶的法律資格,你可以享有一些額外的法律權利,比如你可以有字號,有自己的品牌,你可以申請貸款,這是個體工商戶的偶爾特權,換句話說,不是所有的流動商販都必須經過個體工商戶的申請,才能獲得合法的身份。
主持人:
但是對於流動商販來講,我不需要一個字號,也不需要一個店面。你現在規定,申請個體工商戶,我要指定時間、地點進行經營,這不是對流動商販的一種打壓嗎?
王錫鋅:
當然我們《個體工商戶條例徵求意見稿》也沒有規定強制性的登記,不是流動商販都必須要申請,只是如果你申請成爲個體工商戶,工商部門的登記中不需要包括經營場所這一塊,也就是說你可以申請成爲個體工商戶。
主持人:
但是現在流動商販要在指定的時間到指定的地點進行經營。
王錫鋅:
的確,僅僅就條例這一塊規定來講,即使像媒體所解讀的那樣,如果我成爲個體工商戶,我就可以獲得合法身份了,但不要忘了,通過個體工商戶的登記來解決流動商販的合法身份,應該說只能解決很小的一部分,正如您剛纔所說的,如果你成爲個體工商戶,必須到政府劃定的區域來經營,但是有的時候到這種區域比較偏遠,可能生意很難做,這時候我想到能掙更多錢的地方去,這時候如何來進行管理,如果我出不去,是不是又成爲不合法了?城管是不是又要追趕我了。所以通過個體工商戶的登記,不是解決流動商販合法化的一個主要途徑,主要途徑還是必須要承認,他們的身份本身是合法的,這是沒有問題的,我們只需要真正從服務型的管理角度,參考國外的做法,來解決流動商販的生存需求和城市管理的一些基本秩序之間的矛盾。
主持人:
這個條例和22年前《個體工商戶管理條例》相比較,去掉“管理”兩個字,大家說是更強調服務了,但是有人也說,從實際條例來看,是老瓶裝舊酒。
王錫鋅:
條例中去掉“管理”當然是一個理念上的進步,但是理念上的進步也需要防止,不能淪落爲僅僅是喊了一個口號。