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核心提示
近期,我國各地洪澇、山體滑坡及泥石流等自然災害多發、頻發,面對嚴峻的自然災害形勢,災害預警更加重要,防災減災工作也具有關鍵作用。目前,我國的災害預警處於什麼水平,存在哪些問題,提高災害預警能力的關鍵在哪些方面。本報記者對話防災減災專家,詳解災害預警的軟肋與盲區,點明提高防災減災工作的未來著力點。
『我國災害預警布局能力還存在一定欠缺』
記者:作為災害預警方面的專家,您覺得我國的災害預警處於怎樣的水平?
史培軍:災害預警系統包括三個部分,預測、預報和預防,是測、報、防的一體化。預測是科學基礎,預報是業務系統,預防是行動的能力,三者層層遞進。
在我國,預測主要由大專院校、科研院所從事,之後交給業務部門來利用;業務部門利用水平的高低,關系到他們提供預報服務的准確度。而預防,則是防災減災能力的綜合體現。
經過幾十年建設,我國的預測體系已經基本形成,以行業劃分,氣象、水文等預報體系相對較完整;而預防的體制、機制並沒有特別清楚的界定,也就是說,中央和地方之間、城鄉之間、流域和中小河流的上中下游之間的責任還不清楚,這就是預防體系中的『三個不清楚』。
記者:貴州關嶺山體滑坡、廣西岑溪和容縣接壤地泥石流暴發,在災難發生前都存在『被忽視的前兆』,您怎樣看『有預兆無預警』的防災情況?
史培軍:這說明我國在災害預警布局能力上還存在一定的欠缺。具體說,就是監測密度不夠、覆蓋面不全、預警服務難跟上。
在我國,每個行政縣都有由中央氣象臺直管的氣象觀測站;水文監測是根據大江大河流域,布局了一部分的水文站;在地質災害頻發的地區,也有一些崩塌、滑坡的監測站網。
這樣,以縣為基本單位的防災減災體系基本形成,但是縣城以下基本沒有監測站網,除了大江大河的沿江地點外,小江小河基本沒有水文、氣象的監測站網。廣大城鄉也沒有實現一體化水平的測報網絡。
專業部門在面、線、點的監測密度不夠,測報網絡無法實現全覆蓋,測到的數據不夠、自然也就測不准、報不准。
此外,監測到的信息又存在著無法及時通知受災人的問題,導致預警服務跟不上。
記者:如果做個對比,發達國家在災害預警方面的情況如何?
史培軍:首先,在美國、日本、德國這些發達國家,和氣象災害類有關的測報網絡的密度要比我國大很多。
在這些國家,城鄉一體化測報網絡在上世紀60年代就基本形成,到上世紀80年代,形成了一個立體的測報體系:一是像我們這樣的水文、氣象站,二是以雷達構成的密集監測站網,並有氣象衛星、海洋衛星、國土資源衛星的監測,還有一套相當發達的空間定位系統監測和航空監測。
『信息共享的制度還沒有形成』
記者:您認為目前我國災害預警機制的『軟肋』是什麼?
史培軍:信息的共享,是防災、減災預警能力提高的重要條件之一。我覺得,現在預警系統的一個主要問題,就是信息共享的制度還沒有形成,信息不暢通,或者說信息保障能力非常低。原因之一就是政府各部門間的信息有序交流跟不上,部門間存在共享障礙,甚至還封閉信息。
信息不合作是很典型的問題,部門間各自為政就不能形成國家能力,都是部門能力,不能形成1+1大於2的合力。
記者:您怎麼評價與此相關的災情預警會商機制?
史培軍:會商包括兩種,一種是對於預報的會商,另一種是應對的會商。以洪水災害為例,它涉及農業、水利、建築、交通等各個部門,所以災情的預警會商是必要的,而且我國也是做得比較好的。
任何一個災害,都會形成一個災害鏈,巨災的發生更是如此。災害鏈,是指一個主要的災害發生後,會接連引發其他一些次生災害的鏈條關系。比如,汶川地震伴隨著崩塌、滑坡,緊接著頭兩周又有三場大雨,然後泥石流災害發生,有的地方又出現了堰塞湖。
所以,一場災害涉及各個方面,各部門間的協調和聯動就顯得至關重要。大災時可以設立聯合指揮部,但平時各部門如何合作,這些都需要制度上的進一步完善。如果把協調機制比喻成路網的話,我們在橫向上的協調往往是不通的,制度設計是跟不上的。
『設防也是硬道理』
記者:具體來看,目前我國防災減災的盲區在哪裡?
史培軍:我認為,防災減災,最大的盲區在於那些既地處高風險帶又相對貧困的地區。對於基本沒有設防的農村,以及設防水平較低的城鎮,設防能力、監測測報能力和應急儲備能力的缺乏,是三個突出問題。
我們習慣於把經費投到災中和災後的恢復重建,很少投入到災前的防范,這在廣大基層尤為突出。
其實,從災後恢復重建向災前的防范能力提高上傾斜,是個很基本的道理。
『設防也是硬道理』,要用現在的錢來買未來的安全,形成一個『小災沒害、大災小害』的良性防災減災模式和機制。我曾做過估算,如果防災減災投入能提高到當年各級政府財政支出的1個百分點,再過5到10年,中國的安全設防水平將提高一個量級。
『社區減災是減災的根本力量』
記者:對於提高災害預警能力,您認為未來的著力點在哪裡?
史培軍:通過多次抗災救災實踐,我國形成了巨災時『舉國應對』的體制、機制和法制,『巨災風險防范的中國范式』是有效的,並且對全世界都有借鑒價值。
但是,與此相對,自下而上的以社區、地方為主體的防災減災體制、機制和法制還不健全。
從整體上看,就是要建立以地方為主體的防災減災體系,夯實地方的防災能力。我認為,社區減災是減災的根本力量,也是提高社會防災減災能力的關鍵。
此外,目前還是缺乏各種等級災害分級管理的意識,統籌到中央管理是不夠的,需要有效分解到各級。
發達國家的防災減災采取分級管理,小災靠社區,中災靠地方政府、大災靠中央政府,巨災靠國際社會,就將防災救災工作有效分流了,也使災害風險合理轉移。(張 垚)
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