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編者按:改革開放後,作為全國唯一保留新中國成立之初省管縣財政體制的省份,浙江通過繼承創新,有力促進了經濟發展:多年來,浙江佔據全國『百強縣』近1/3席位,保持了農民人均純收入連續25年排名全國第一的紀錄。專家認為,省管縣財政體制正是浙江塊狀經濟和民營經濟發達的重要『秘密武器』。
值得注意的是,在浙江,財政省管縣模式並非一條單兵突進路線。與此配套的行政大權層層下放,有效解決了行政『市管縣』的矛盾,並擁有了法律上的合法性。
財政『放水養魚』,今年上半年僅諸暨市環保產業就爭取到3000多萬元省級資金『省管縣財政體制激勵著市縣不斷做大地方財政「蛋糕」。』諸暨市財政局副局長周國新說。
據統計,諸暨地方財政收入,由1994年的1.26億元增加到2007年的22.75億元,14年間增長了17倍,年均遞增24.9%,在全省縣(市)級的位次,由1994年的第八位上昇到第五位。作為浙江塊狀經濟的代表地區之一,諸暨憑一縣之域,擁有店口五金、大唐襪業、山下湖珍珠等十大知名塊狀經濟。僅店口鎮就有工業企業3900多家,其中2家進入中國企業500強。
周國新認為,如此發達的塊狀經濟,是『省管縣財政體制孵化出來的產物』。最基本的,省管縣體制使得縣裡能直接進省爭取項目資金,這使得塊狀經濟得到了省裡的不少直接扶持。去年諸暨的越美集團取得浙江省對紡織資金的2900萬支持金額,今年走出去辦紡織園區的達亨集團又爭取到了2400多萬。服務業、環保產業、科技型企業,轉型昇級、節能減排、循環經濟……只要是符合產業導向的推薦項目,省裡認為有帶動示范作用,都能給予一定資金扶持。今年上半年,僅諸暨的環保產業,已經爭取資金3000多萬。
除了為本地塊狀經濟的龍頭企業跑項目、跑資金,對更多星羅棋布的大小企業來說,財政『放水養魚』,成為對他們隱秘而有力的支持。為扶持塊狀經濟的健康成長,制定相應的優惠政策鼓勵企業先做強做大,這已經成為浙江包括諸暨的普遍經驗。
縣域經濟相對重要性不斷加強,浙江成為全國唯一保留省管縣財政體制的省份其實,省管縣財政體制並非浙江新創,新中國成立之初就實行這種財政體制。上世紀80年代開始,行政體制從『省管縣』逐漸轉為『市管縣』。1994年實行分稅制財政管理體制後,『省管縣』財政逐漸被『省管市—市管縣』模式取代。
浙江省財政體制上沒有采取『省市縣』三級模式,成為全國唯一保留省管縣財政體制的省份。因為此前一些縣試點分稅制後,權力和稅收上收,縣一級財力被大大削弱;而事權下移的事實未變,基層政府的財力捉襟見肘,宏觀調控力減弱。
『1993年,浙江財政非常困難,不僅47個市、縣出現赤字,連省會杭州都要每月借錢纔能發放工資。最困難時,省級機關發工資也得四處籌措。1994年,浙江省財政廳對17個貧困縣按原體制增補5500萬元,結果還是出現1.22億元的赤字。』時任財政廳廳長的翁禮華回憶說。
當時的另一個現實卻是,經過10多年的改革開放,浙江的縣域經濟已經初具規模,特色鮮明的『塊狀經濟』雛形已備——1993年,30多個發達縣市的財政,已佔全省財政收入總量的70%。
『以「塊」(即縣和鎮)為主的經濟發展模式,意味著縣域經濟和鎮域經濟的相對重要性不斷加強,同時對獨立性的要求也在不斷增強,這是浙江實行省管縣財政體制的基礎和最根本原因。』浙江財經學院教授鍾曉敏認為。
有了增加財政的積極性,很多市縣『集中力量把一鍋水燒開』發展特色產業孵化出特色鮮明、實力雄厚的塊狀經濟的縣財省管體制,沒有停止探索創新的腳步。
1995年,浙江對貧困地區試行『兩保兩掛』政策。『兩保』是約束機制:確保當年收支平衡和確保完成政府職責。『兩掛』是激勵措施:『一掛』給縣級財政的補助水漲船高,按1?0.5的比例增長,『二掛』地方收入增長的5%作為個人獎勵。
據統計,1995年當年,浙江實現財政平衡無赤字,這在當時屬全國唯一。1995年,實行『兩保兩掛』的17個縣,財政收入比上年遞增34%,不僅縣縣收支平衡,還有結餘。國家級貧困縣溫州文成縣財政收入當年竟增長了125%,次年仍遞增75%,堪稱奇跡。
不斷創新的省管縣財政體制,最終促進了浙江經濟的快速發展和財政收入規模不斷擴大。有了增加財政的積極性後,很多有產業基礎的市縣選擇了『集中力量把一鍋水燒開』,集一縣之生產要素發展特色產業。如今,浙江省不但佔據全國『百強縣』近1/3的席位,並創造了農民人均純收入連續25年全國第一的奇跡。
值得注意的是,塊狀經濟乃至浙江整個經濟的發展,不僅依靠於財政制度創新發展。單兵突進的財政政策激發了各縣政府的積極性,但無法解決經濟發展中生產關系配套的問題。基本同步進行的一輪輪『強縣擴權』,降低行政成本、提高管理效率,這纔是解開束縛發展的要害所在。
2008年底,浙江省第五次提出『擴權強縣』,這距離1992年的首輪,已經過去17年。前四輪,浙江放權對象主要是經濟相對發達市縣,這些自主發展的權力配套自身的發展基礎和調配資源優勢,使得擴權的縣域經濟獲得突飛猛進的發展。第五輪改革中,浙江再次把原來很多屬於地市甚至省一級的管理權限下放給了全省所有市縣,目的是加強縣級政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。此外,浙江對義烏進行了單獨試點,除了一些規劃管理,資源配置等重大社會管理權限以外,義烏具備了地級市政府所具有的所有的權限,成為『中國權力最大的縣』。本報記者顧春
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