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舟曲的啟示
哀悼日:13億人得記住這13萬人
哀悼日,13億人同悲,也同時記住了這座只有13萬人口的陌生小城
8月15日,10點,太陽火辣。臨時搭建的平臺前擺滿了花圈,廢墟上的人們胸前佩戴著白花,寄托著對逝者的哀思。
僅僅7天前,這裡還是繁華的鬧市、密集的房屋、幽深的街道,而如今,一切被深埋於5米厚的泥沙之下,沈於穿城而過的白龍江中。
2010年8月7日夜至8日凌晨,甘肅甘南藏族自治州舟曲縣突發特大泥石流,截至16日,已造成1254人遇難,490人失蹤。2010年8月15日全國舉行哀悼活動,以表達對遇難同胞的深切哀悼。
嗚咽沒有停止,生活卻要繼續。三分鍾的默哀讓整個縣城沒有了呼吸,炙熱的煎烤,汗似雨下,淚如泉湧,滴滴落在埋藏著親人的土地上。
這是第二個與舟曲命運相連的哀悼日,兩年前,汶川地震帶給這座縣城的裂痕還未完全愈合,無情的泥石流再次把舟曲的傷口撕裂。
隨後發生的一切變得熟悉而陌生。總理第一時間趕到災區,救援部隊全面展開救援工作,全國的救災物資火速運達。
13億中國人記住了這座只有13萬人口的陌生小城。
泥石流將近千噸重的大小巨石頭帶至縣城,城關一小的操場儼然成了存放著各種石料的『采石場』,教學樓後仰,躺在了公安局的家屬樓上,相鄰的兩棟樓擰成了麻花,舟曲警方損失慘重,十分之一的警察罹難。10米高的泥浪所掠之處,將一切『掀翻』『按倒』『踏平』,一座兩層小樓趴在一堆廢墟上,人們通過殘留的房頂認出這是原本立於300米外某位官員的房子。
泥石流卷帶的淤泥充斥著半個縣城。大多淤泥湧入一樓的門市,將整個房屋灌滿。如今,人們走在淤泥路上,腳與門頂上的牌匾平行,半個縣城的道路被淤泥抬高。180萬立方米的泥石流不僅將三眼村、月圓村、春場村基本吞噬,還將大量物質帶入白龍江中,形成至今都無法徹底解決的大型堰塞體。
泥石流把長約1.2公裡的河道填滿,令上游水位增高。盡管經多次爆破水位已明顯下降,但如何解決淤堵已成較為棘手的問題。
蘭州軍區副司令員關凱在一次內部會議上透露,部隊甚至將火箭爆破器、火炮等武器運抵災區,但堰塞河段正處於縣城之中,加之兩岸高層建築已在水中浸泡多日,若使用重型裝備恐造成新的堰塞體,『現在是投鼠忌器。』關凱感慨。
大型設備進入災區,清理工作加速,但搜救仍在進行。每挖出一具遺體,家人便會將其裹上棉被,抬上栓著活公雞的擔架。按當地風俗,雞能招魂,讓逝者魂有所歸,入土為安。
泥石流衝擊波
舟曲,地質結構復雜,近半個世紀以來,曾多次發生滑坡和泥石流災害。然而,泥石流災害從未如此慘烈。
經過災害現場實地考察,國土資源部中國地質調查局副總工程師殷躍平告訴《中國新聞周刊》,從泥石流發源地到泥石流衝毀縣城後匯入白龍江的溝口距離僅為6公裡,而前後兩者海拔高差為2500米,在這種高山峽谷區內,暴雨突襲,徑流短,高差大,地質結構較為破碎,易形成特大型泥石流災害。
更令人擔懮的是,舟曲處於地震帶上,歷史上曾多次發生地震,而滑坡與地震有著重要關系。地震可造成山體松動,特別是汶川地震使舟曲山體遭受內傷,部分內部結構已經破壞,潛在的滑面已經貫通。而據測算,泥石流的物源區內有大量滑坡崩塌體,多達2500萬立方米,此次僅衝出不足10%。
研究表明,舟曲降雨量在37到47毫米時就有引發泥石流的危險。而汶川地震後,這個臨界值變得更低。在8月11日晚,28毫米的降雨量即造成南峪溝發生泥石流,1500名群眾緊急疏散。
由此,天氣預警變得尤為重要。8月7日當晚,舟曲縣城雨並不大,然而,在三眼峪溝和羅家峪溝後溝口下起了大雨。遺憾的是,舟曲縣城共56個監測點,而大雨發生在深山之中,並未在監測范圍之內,一場災難似乎不可避免。
這次泥石流恐怖的摧毀力令人心有餘悸。殷躍平分析說,泥石流從山口未湧出時為溝谷型泥石流,出山口後馬上撒開,變為面狀泥石流,把村莊表層的土和建築物帶下來,形成新的物源和衝擊力。經過1.5km左右到了縣城,因建築密集,『泥石流像盲腸一樣一下子縮緊,又變成溝谷型流動』。峽谷區的泥石流流量每秒可達1500?2500立方米,但到居民區其行洪能力下降,排泄不暢,一些區域的過流能力不到每秒300立方米,衝擊力變得更大。
在『八山一水一分田』的舟曲,耕地面積僅為3.17%,而適宜建房的區域則更為稀少,人們便倚溝建房,在樓上延伸出去,『佔天不佔地』。但舟曲城鎮人口也由解放初的千餘人增長至2萬多人。64歲的張丑娃記得,縣城兩側五六米寬闊的行洪河道隨著居住區的擴大而逐年變窄,建房開始天地均佔,到了80年代末就變成小河溝了,泉水也越來越少。
舟曲有著『泉城』的美譽,相傳城中曾有99眼泉水,但因爭地建房,人們甚至將泉眼用水泥封死,如今舟曲的泉眼已屈指可數。
消逝的森林
在張丑娃的記憶裡,舟曲漫山遍翠,古樹參天。但1952年,隸屬於白龍江林業局的舟曲林業局(下稱為舟林局)成立,開始對原始森林進行大規模地采伐。1953年,第一個五年計劃實施,蘭州建設需要大量木材,在此之前,寶成鐵路開工,作為西北木材供給主要基地的舟曲,自然成為最重要的原木來源。
在舟曲,林業分屬於兩個林業部門。一個是舟曲林業局,至今仍是舟曲除縣政府外唯一的縣級單位,主管著多個國有大型林廠,並擁有林業檢察院、醫院、學校等機構;而另一個則是舟曲縣林業局,負責除舟林局所屬區域外的林業工作。
張丑娃回憶說,從山上砍的木頭兩三個人都抱不過來,因當時交通不便,木頭便直接投入江中,順水而下。在白龍江漲水的八九月份是采伐的高峰期,木頭多得把白龍江完全蓋住,頑皮的孩子甚至踩著木頭可以過江。木頭最終在四川召化被裝上火車,發往全國。但水運的成本巨大,許多原木撞石損壞,在召化撈上的木頭僅有一半左右。從1983年起水運改陸運。
然而,舟曲縣境內的森林,經舟林局幾十年的大量采伐,許多林場森林資源告罄,無材可伐。舟林局局長王洪雲告訴《中國新聞周刊》,1998年停伐之前,舟林局有5000餘名職工,算上局內家屬,已近萬人。
森林破壞的另一個主要原因是當地群眾無度上山砍柴。群眾燒柴,加之民用木材和亂砍濫伐、盜賣盜運木材,使全縣森林資源每年以10萬立方米的速度逐年減少。為此,舟曲縣林業局曾於80年代實施供煤植薪,即農戶栽一至三畝不等的樹苗可獲一噸煤,盡管效果明顯,但因資金問題無果而終。
雖然政府鼓勵農戶用電,改變原始的生活習慣,但對於農民而言,電價較高仍是影響他們用電的最大瓶頸。
舟曲水電資源豐富,因水頭落差大,在舟曲境界僅67.5公裡的白龍江,已建及在建、籌建的水電站就已達10座。而在附近的拱壩河上,甚至一個電站的出水口緊連著下一個電站的進水口。舟曲水利水電局副局長曾永華告訴《中國新聞周刊》,舟曲已建成水電站37座,在建26座,最小裝機容量為640千瓦。
然而,中小水利大興並不意味著農民用電的實惠。因大多中小電站屬於私人,發的電直接並入電網,每度5毛1分的價格讓農民仍難以接受,上山砍柴仍是部分農民選擇的過活方式。
《舟曲縣志》中寫道:生態環境超限度破壞的連鎖反應,已帶來越來越多的泥石流、滑坡等一系列嚴重災難。
舟曲全縣泥石流災害隱患共有80多處,寨子溝、硝水溝、三眼峪溝和羅家峪溝等高頻泥石流溝直接威脅著縣城的安全。在舟曲,泥石流衝毀公路、橋梁的事每年都有發生,三眼峪溝泥石流僅1978年、1989年和1992年三次暴發就造成842間房屋毀壞,2人死亡,190多人受傷。
被稱為『綠色寶藏』的舟曲開始出現綠色危機。但轉機出現於1998年,甘肅省全面啟動了國有天然林資源保護工程。截至目前,舟曲縣林業局已實施天保森林管護面積118.4萬畝,退耕還林13.9萬畝。舟曲縣林業局局長楊寶全告訴記者,隨著生態恢復,一些珍稀動物在舟曲境內出現。但因當地土壤較薄,乾旱少雨,『年年栽樹不見樹』,植被恢復並不樂觀,植樹後的成活率在乾旱時節僅為10%。
舟曲縣水保局局長高輝明對《中國新聞周刊》坦承,植被成活率低,給水土保持工作帶來更大的難度。『客觀上說,特殊的地質環境,人口增多,人類對大自然的利用、攫取、破壞都是形成泥石流的原因。』
不過,白龍江林業管理局黨委書記火統元卻較為樂觀。他告訴《中國新聞周刊》,10年天保工程使整個林區林業量增長了10%。『雖然樹沒長大,但森林覆蓋率上去了。』
多位受訪官員均坦言,此次特大泥石流災害與植被破壞有著重要關系。
在舟曲官方的數次新聞發布會中,對於環境問題大多避而不談,但在8月13日,召開第8次新聞發布會,甘肅省水利廳辦公室主任賈文平表示:『此次舟曲特大泥石流發生與這個區域植被破壞嚴重有著重要關系。』這是官方第一次就此問題公開表態。
此次特大泥石流中,山峪中專門用來攔截泥石流的谷坊壩在泥石流中被衝毀,其質量和設計問題也被廣泛質疑。一位村民告訴記者,谷坊壩幾十米高,十餘米寬,但其出水口只有一人多高,寬度只能容兩個人並肩走過。村民們猜測:因谷坊壩為梯級修建,暴雨突降,無法及時泄洪,便會一級級形成多個天然水庫,最終潰壩導致了此次災難。
專家表示,此種說法並無科學根據,但仍對建設標准低下表示了擔懮。殷躍平告訴記者,7道攔擋壩衝毀了5道,其調查時發現建壩的主要材料是江砌塊石。根據我國防護規范,這種防護標准只適應於一般的集鎮和人比較少的地方。
『必須要用更加堅固的鋼筋混凝土工程來攔擋,用江砌塊石的沒有一個不被破壞的,比如綿竹文家溝泥石流,也全都被衝毀了。目前我國防護標准在抗衝擊力這一部分的計算偏低。』殷躍平說。
除此之外,我國現行泥石流防護標准較為落後,其中的降雨數據多為上世紀60?80年代統計的,數據一直沒有更新。『這次舟曲的降雨就相當於一年的四分之一。』
因局地降雨的變化非常大,殷躍平建議,針對小流域建立適合地質災害檢測預警的氣象或降雨的臺站,在群測群防體系基礎上,完善群專結合。
記者在泥石流溝口發現多個采石場,炸藥炸過的痕跡極為明顯,但專家稱,采石場是對松散的地方進行解體,但它跟此次物源沒有可比性,采石場並沒有對基岩進行開采。
遷城之困
舟曲臨江而建,白龍江自西北而東南,橫穿泉城之南,其北三眼泉溪水穿城注入白龍江,兩岸山勢陡峻,氣勢巍峨,因而造成白龍江北岸洪淤衝擊扇上有河漫灘地,早在三國時期,姜維便屯兵於此。
盡管舟曲的大小泥石流溝有一百多條,但專家指出此地人類活動歷史久遠,水熱資源較為豐富,人類居住已相對穩定。此次泥石流之後,關於舟曲遷城的議題曾甚囂塵上。舟曲縣縣長迭目江騰告訴《中國新聞周刊》,現在還處在搶險救災階段,縣城並沒有搬遷計劃。
在殷躍平看來,舟曲要考慮『以限為主』,順應自然,縣城不能無限制地建設和擴大規模。
據媒體報道,當地政府曾想以土地置換的方式,將處於危險邊坡的村莊遷走,僅此一項,就需要數千萬元的安置費用,再加上倒塌危房群眾的房屋重建數億元,舟曲財政無法支付這個天文數字。
但數年前,舟曲縣政府專門設立移民辦,將自然條件惡劣,土地貧瘠的鄉鎮的部分居民實施異地搬遷。因為土地貧瘠,土層較薄,水土極易流失,當地甚至流傳著一夜之間丟田的故事。當年參與搬遷工作的一位官員告訴《中國新聞周刊》,人多地少的鄉鎮都會分到移民指標,而此舉也實屬無奈,『幾個兄弟分家,一個人纔分到6分地,連吃飯都成問題』。
舟曲的一些群眾遂被遷至安西、民勤等地,有的甚至遠赴新疆。然而,不少群眾因不習慣外地生活,悄悄遷回舟曲,隨後外遷的居民越來越少。
對於舟曲的現狀,殷躍平認為,首先要保持流通區的通暢,並對泥石流的發源地進行固源,建鋼筋混凝土結構谷坊攔擋,同時加強植被建設。
但目前舟曲仍有發生泥石流的可能。舟曲水保局局長高輝明介紹,舟曲現在仍有7處險情,如遇強降雨,將提前發出預警。8月17日,甘肅氣象部門警告,未來5天,舟曲災區將降暴雨,為防止二次災害發生,專家根據近幾天地質災害應急排查結果制定已編制了《舟曲縣城及周邊地區地質災害緊急防災預案》,對6個泥石流隱患點和3個滑坡隱患點提出防范措施。
舟曲縣副縣長楊尤榮告訴《中國新聞周刊》,目前天氣預報現已實行兩小時一報制度,做好應急預案,並挖開泥石流區域兩側的排水渠。
如今,清淤工作仍在繼續。在這片已廢墟之上,一個永久性的警示紀念地或將建立,悼念逝者,警示來人。迭目江騰兩年之前曾向媒體表示,舟曲希望從農業貧困縣走上一條持續發展的生態之路,爭取將荒山野嶺恢復成曾經的原始森林地貌,從山水資源上做文章、求發展。經歷這場災難之後,這個願望似乎變得更為迫切,畢竟,人們更為懷念那個『兩岸泉聲飛吏署,四山嵐氣朴民廛』的隴上江南。
中國救災實力有多強?
中國的抗災能力,從時間軸來看,呈現出明顯的橄欖形——在災難發生後的緊急救援時刻,表現得很突出;但在災前的預防和災後的重建,能力相對弱小
西南五省大旱、玉樹地震、多省洪災、舟曲泥石流……2010年,在剛剛過去的8個月裡,中國經歷了太多不幸和苦難。據國土資源部的《全國地質災害通報》,2010年上半年,全國共發生地質災害19553起,是去年同期的10倍以上。
『多難興邦』,兩年前的汶川地震之後,溫家寶總理曾經在北川中學的黑板上寫下這4個大字——這也是對國人極大地鼓舞。
中國,有70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區。兩年過去了,這個世界上自然災害最為嚴重的國家,准備好了嗎?
『中國目前的抗災能力,從時間軸來看,呈現出明顯的橄欖形——在災難發生後的緊急救援時刻,表現得很突出;但在災前的預防和災後的重建,能力相對弱小。』清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝,在接受《中國新聞周刊》采訪時如是說。
預防,從5000萬到50億
『1990年-2008年間,我國平均每年因各類自然災害造成約3億人(次)受災,倒塌房屋約300萬間,緊急轉移安置人口約900萬人,直接經濟損失近2000億元。』在2010年5月7日的『國家綜合防災減災與可持續發展論壇』上,民政部國家減災中心周洪建給出了以上數據。
他在一幅中國地圖上標注:在東北,『顯著變暖,極端高溫頻繁』;在華北,『降水明顯減少』;在長江流域,『中下游降水增多,洪澇頻繁,上游降水減少,乾旱加重』;在東南沿海及華南地區,『臺風和咸潮災害加重』;在西北,『明顯變暖,冰川後退』;在青藏高原,『雪線上昇』;在西南地區,『降水增加,但季節性乾旱頻繁發生』。
在中國地質環境監測院地質災害調查監測室主任周平根的地圖中,這7大區域更是被細化成了約20萬個點,分布在他那1640張以縣為單位的『地質災害易發性分區圖』上。在這1640個縣裡,有1000多個縣已經完成了地質災害氣象預警系統,『但真正做得好的不多』。
就在舟曲泥石流發生前一周,國土資源系統的專家在重慶探討,『中國自然災害的風險究竟有多大?』
『我們不能總是強調人定勝天,我們要順應自然的規律。在中國,我們評估後給出的數據是,在預防上,我們沒有把握說零傷亡,我們的最低風險仍然有300人。這就意味著,即使按照發達國家的水平加大投入,我們每年仍然有300人左右無法避免因地質災害死亡的命運。現在,除去特殊狀況,中國平均每年因地質災害死亡的人數約為七八百人。』周平根說。
《中國新聞周刊》采訪的多位專家都表示,災前的預防,是整個防災減災系統的重中之重。防患於未然,纔能事半功倍。
但周平根認為,國家在地質災害防治上的投入還遠遠不足。
在2008年以前,中央政府每年在地質災害治理上的投入是5000萬元,但汶川地震後讓國家對自然災害的防治更加重視。周平根介紹,2009年,中央財政投入了8億治理經費,2010年投入了14億, 『2011年,我們要爭取50億以上的投入用於地質災害的防治,我們准備把這個寫入「十二五」規劃中。』
地質災害防治經費的投入主要包括三部分。周平根解釋,『一是采取工程治理現有的特大型地質災害隱患點;二是搬遷一些重災區;三是加強非工程措施,主要是用來發動群眾群測群防,加強重點地區和重點災害的專業監測,以及宣傳防災減災的必備知識。』
對於重災區的搬遷,周平根稱,現在約有1萬個重災點需要搬遷,涉及人數為100萬人左右,『如果每年花20個億搬遷20萬人,5年可以搬完。』
救援,從應急到專業
汶川地震發生後,溫家寶總理當即趕赴災區,親臨現場指揮救災。災區各級政府快速啟動應急預案,同時,部隊也迅速投入到救災工作中。中國快速、高效的救援行動,受到國內外的一致好評。
與此相對應的是,美國卡特裡娜颶風發生時,美國總統布什還在度假,直到兩天後纔終止度假返回白宮。美國的救援指揮部於颶風發生36小時之後纔成立,5個小時後纔向災區派遣第一支救援部隊,人數只有1000人。而向來以行政高效著稱的日本,在阪神大地震發生後,政府行動遲緩,備受民眾指責。
『中國建立的應急救助體系和四級響應系統在汶川地震中充分發揮了作用。』鄧國勝如是評價,『具有中國特色的政府主導、軍隊參與的緊急救災模式具有明顯優勢。』
這套四級響應系統是王振耀推動建立的。那時,他剛剛上任民政部救災救濟司司長。2003年的『非典』觸動了中國應急管理的軟肋,從而催生了中國應急體系的從無到有。
到2005年禽流感爆發之時,這套應急體系已經逐漸成熟。2006年,國務院正式發布《國家突發公共事件總體應急預案》。一年後,《突發事件應對法》開始實施,中國的危機管理制度進入一個嶄新的階段。
如今,56歲的王振耀辭去民政府慈善司司長一職,跳槽到北京師范大學壹基金公益研究院擔任院長。但談到四級響應系統,王振耀仍然很自豪,『制度在那放著,當災害發生後,死亡多少人,轉移多少人數,倒塌多少房屋,應該啟動哪一級的預案,主管領導什麼時間到達現場,物資什麼時候到達,都有明確的規定。即使我走了,這套制度依然在很好地運轉。』他把這套制度稱為『一個體制性的跨越』。
不過,王振耀坦誠,『在黃金72小時,政府的表現的確可圈可點。但我們還必須承認,我們還有很多地方值得改進。一個最顯著的表現就是,唐山大地震的時候,我們是用鐵鏟去救援,幾十年過去了,到汶川地震的時候,我們仍然還是用鐵鏟去救援,甚至是用手刨。』
在中國的歷次救災中,政府始終發揮著絕對主導作用,軍隊則是當之無愧的救災主力軍。2006年,國務院辦公廳和中央軍委辦公廳曾聯合發文,要求『進一步加強軍地(軍隊與地方)自然災害信息共享機制建設』。此後,總參和國家20多個部委建立了信息溝通機制——包括中國地震局、民政部、水利部和林業局等。
2008年,13.7萬大軍馳援汶川,有媒體評價『驚天地,泣鬼神』。但在專業人士看來,中國救援能力的軟肋暴露無遺。俄羅斯的專業救援人員共有50萬,美國則至少有40萬。『很多中亞國家的專業救援隊伍都有近10萬人,但我們的專業救援隊,在汶川地震時,只有240人。』王振耀說。在他看來,中國『怎麼都得有一支10萬人的專業救援隊伍吧』。
汶川地震以後,中國國際救援隊——這支中國唯一的專業救援隊,從240人擴充到了480人。
2009年,國務院辦公廳專門發布《關於加強基層應急隊伍建設的意見》。2010年4月,解放軍總參謀部應急辦主任田義祥對媒體宣布,軍隊將建成8支共5萬人的國家級專業應急救援部隊,按要求2010年底將全部形成應急救援能力。
此外,2009年,民政部對中央救災物資儲備庫重新規劃布局,數量由原來的10個增加到24個,但多數都在規劃或在建。
2010年5月,昆明中央救災物資儲備庫建成並投入使用。這是中國目前已建成的規模最大救災儲備庫:『可同時停放起降兩架大型直昇機;可滿足70萬災民的基本生活需求。』成都中央救災物資儲備庫仍然處於在建狀態,這將成為中國規模最大的物資儲備庫。
有專家指出,緊急救援的背後,有設備需求、專業人員需求、保險需求、醫療救助體系等等,『每年國內將有上千億人民幣的市場潛力,國際需求也將近千億美元。但目前,救援產業鏈在民間市場還未得到進一步開拓和提昇。』
民間,500億善款怎麼用?
『在緊急救援階段,面臨的主要任務是在黃金72小時之內搶救生命,解決災民最基本的生活問題,解決問題的基本原則是速度快,但民間組織或公眾參與的程度相對低。政府在決策時,並不需要征得民間組織的同意。』鄧國勝說,『但在災後重建階段,面臨的主要任務是災民的心理撫慰、生計發展、社區再造等問題,這是適應性的問題。解決適應性問題的基本原則是解決速度相對慢,民間組織或公眾參與的程度相對高。』
因為有了汶川地震,2008年成為中國『公民社會元年』。在這一年,中國大陸地區民眾個人捐款達458億元,佔捐款總額的54%,遠高於大陸地區企業捐款數的388億元。
『中國社會存在著豐富的慈善資源,汶川地震進一步喚醒了中國公眾的慈善意識,改變了國內的捐贈來源結果。』王振耀在接受《中國新聞周刊》采訪時說,『過去幾年中,我國個人和企業捐贈保持著2:8的比例。但汶川地震中,來自個人的捐贈首次超過了企業。』
那時,民政部慈善事業協調辦公室的一份報告中說,『我國的全民慈善已經初現雛形。』
2008年9月,民政部社會福利和慈善事業促進司成立,王振耀從呆了11年的民政部救濟與救災司調任社會福利與慈善事業促進司任司長,他比喻接手的是『在汶川地震裡長大10歲的中國慈善』。
在汶川抗震救災中,給國人印象最深的是捐款方式的多樣性。『以前一提起捐款,給我最直接的反應就是捐款箱。』一位北京市民告訴記者,『但是現在抗震救災的捐款方式真讓我大開眼界,除了募捐箱募捐之外,網上銀行轉賬、手機短信捐款等都出現了,甚至通過網上購物平臺都能捐款,讓捐款變得十分方便!』
因此,把汶川地震捐贈情況和1998年抗洪的募捐數據比較,中國慈善發展的速度就可見一斑:1998年抗洪募捐的款物總計約為64819萬元,10年後在GDP總量增長3倍的基礎上,2008年汶川地震捐款數額已是1998年的近58倍。
『平民慈善的力量到底有多大?』王振耀算了一筆賬:『目前我國城市生活的人口是5億,如果每人一年捐100元錢,僅此一項全國每年就能募集到500億善款。』事實上,2007年,我國公眾和企業的慈善捐贈總額纔達到了223.16億元,這就是說,『平民慈善是我國慈善事業尚待開發的一個寶藏,潛力無窮。』
汶川地震之後,中國人的慈善意識迅速覺醒。
玉樹地震之後,在央視的賑災募捐晚會上,短短幾個小時的時間,就籌得善款21.75億元。根據國家審計署最新數據顯示,截至7月9日,全國共接收『玉樹地震』捐贈款物106.57億元。其中尚未投入使用的資金有98.43億元,而中央財政今年撥付的重建專項資金另有90億元。
另一支迅速成長的力量是NGO。結合各方面數據估算,汶川地震救災期間入川志願者為在130萬人次;省內志願者在300萬人次。根據中國社會工作協會志願者工作委員會專家測算,在其他省市,參與賑災宣傳、募捐、救災物資搬運的志願者超過1000萬人,所有志願者的服務價值高達165億元。
救災,給社會更多機會
在汶川大地震的捐贈中,有80%以上的善款間接或者直接捐給了政府部門,或者通過地方慈善機構交由政府統籌使用。但中國紅十字總會、中華慈善總會和全國性公募基金會所接受的社會捐贈資金,仍可由這些民間組織自行安排使用。這筆資金大約有74.11億元,只佔到整個救災捐贈的11.36%。
即便如此,在2008年下半年,紅十字基金會就從13億元賑災捐款中拿出2000萬元,分三輪公開招標汶川大地震災後重建項目,以基金會對接草根NGO的模式,讓民間的資源回歸民間。在紅十字基金會看來,『這2000萬投入的社會效應,遠遠超過了之前與政府合作、在硬件建設上投入的6億元。』
此後,在2009年8月,中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、南都公益基金會等七家基金會,再次面向草根NGO發起了一輪公益項目招標,招標總額同樣達到了2000萬元人民幣。
在災後重建階段,NGO『招標』的模式,在鄧國勝看來是一個『巨大的進步』,因為這是『從政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式』。
然而,中國『小政府,大社會』的公民社會還遠遠沒有成型。在玉樹地震後,7月7日,民政部會同五部委發布《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》,13家全國性公募基金會募集的善款,需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中,由青海省方面統籌安排使用。
這引發了社會的種種質疑。民政部有關負責人對此解釋,這是考慮到『玉樹地震災後恢復重建任務十分艱巨繁重,並面臨高寒缺氧、施工期短、交通不便、生態脆弱和建築資源嚴重不足等特殊困難』後做出的決定。
鄧國勝對此評價,『對全國公募基金會的收繳規定,意味著政府的權力更進一步了。』他認為,從國外的經驗看,捐贈資金的多元、分散使用,總體來說效果要優於政府『集中使用』,比如,『對於農村的災區而言,民宅或學校是集中建設,還是分散建設?建在什麼地方,采取什麼方式建設?這些問題並沒有唯一的標准答案。再比如,采用哪種扶貧模式纔能區的最好的扶貧效果?選擇哪種重建方案最可行、最有利?這些問題都沒有簡單的答案,需要人們不斷去調整和適應。』
『社會參與救災力量的大小,在一定程度上取決於經濟發展的水平、群眾的參與意識等,還有一個重要的因素是政府給予的寬松環境。現在的問題是,政府要給社會一個機會。』鄧國勝說,『一個理想的模式是,通過民間組織救災聯合會或網絡的方式,將民間組織或志願者納入救災管理的體制。』
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