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自黨成立以來,中央政治局及其常委會與中央書記處(或相應機構)長期作為黨的最高領導機關,在黨的各項工作中佔據核心地位。從黨的歷史看,中央領導機關如何行使其權力,無論是對黨的政策方針的制定,還是對黨的政治生活都會產生巨大影響。
20世紀80年代,中央領導機關的改革集中在兩大制度建設上:一是將中央政治局常委會與中央書記處分離,實現決策與執行分工;二是以總書記取代中央委員會主席,強調集體領導。從組織關系上講,中央政治局是黨的決策機關,中央書記處是日常工作的執行機關。在革命戰爭年代,中央書記處的實際地位相當於後來的政治局常委會,既是最高決策機構,又是日常執行機關,成為黨的各項工作的中心。這種體制強化了黨的一元化領導,適應於革命戰爭環境。中共八大後,中央的決策和執行機關開始分離,由政治局及其常委會承擔決策職能,書記處處理中央日常工作。但實際工作中,中央書記處的職權相當廣泛,許多重大決策都是經書記處醞釀決定的,決策與執行並未完全厘清。在人事安排上政治局常委與書記處組成人員也還沒有明確分離。
『文革』時,中央書記處被『中央文革小組』取代,中共九大、十大和十一大均未設中央書記處。『文革』結束後,改革中央領導制度首先就是恢復八大體制。中共十一屆五中全會通過了《關於成立中央書記處的決議》。1982年9月,中共十二大規定:中央書記處由中央委員會全體會議選舉產生;中央書記處在中央政治局及其常委會領導下,處理中央日常工作;中央委員會總書記主持中央書記處工作。1987年10月,中共十三大對中央書記處的地位作了新的調整:中央書記處不再由中央委員會全體會議選舉,而是由中央政治局常委會提名,中央委員會全體會議通過,中央書記處作為政治局及其常委會的辦事機構,由中央委員會總書記主持工作。除總書記外,政治局常委會與書記處組成人員不再重疊。至此,中央決策機關與執行機關有了較為合理的分工和分離。將中央的決策與執行區分的好處,用陳雲的話講就是『這可以使中央常委擺脫日常小事,更集中精力於國家大事』,但更重要意義在於防止中央權力集中於一人。所以,鄧小平說:『五中全會成立書記處,中央已經邁出第一步』,就是將設立中央書記處作為改革黨和國家領導體制的起點。
黨的中央委員會主席作為最高領導人體制,確立於中共七大。基於對毛澤東晚年錯誤的反思,黨的十二大決定:黨中央不設主席只設總書記,總書記負責召集中央政治局、政治局常委會議和主持中央書記處的工作。胡喬木曾對這一調整解釋說:『總書記是中央政治局常務委員會的成員之一,負責召集政治局會議,召集政治局常務委員會會議,主持中央書記處的工作。很明顯,召集和主持的作用是不一樣的。這樣,個人過分集權和個人專斷的現象就很難再發生。』十三大構建的黨的領導體制的要義在於,中央政治局常委會成員內部關系是平等的,實行集體領導、民主決策。但值得注意的是,鄧小平後來提出『核心』概念,認為『任何一個領導集體都要有一個核心』,是對十三大領導體制的一次重要調整,在深層次上反映了民主與集中的復雜關系。
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