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改革開放初期的中紀委有著不同尋常的意義與作用,但以往研究者僅僅把它看作以反腐敗為主要職能的監察機關,忽視了其設立的時代背景,而無法洞察它在黨的組織內部的權力角色。
從黨的紀檢機關發展歷程看,中央的紀檢機關有兩種設立模式:一種是作為中央組織系統的工作部門,一種是作為中共中央的領導性機關。前者如1949年11月成立的中央紀律檢查委員會,處於中央政治局領導之下。當時的中紀委書記朱德就曾深感這種組織構架難以有效開展工作。1955年高饒事件後,中央認為以前的『黨的各級紀律檢查委員會的組織和職權已不能適應在階級斗爭的新時期加強黨的紀律的任務』,決定成立中央和地方各級的監察委員會。中央監察委員會由黨的全國代表大會選舉,並由中央委員會全體會議批准,成為中央領導性機構之一。『文革』結束不久,中共十一大即決定設立各級紀律檢查委員會,十一屆三中全會選舉產生了第一屆中央紀律檢查委員會。十二大上,中紀委被確立為由黨的全國代表大會選舉產生的中央領導性機關。
中紀委與中央監察委員會雖然在制度構架上都屬於中共中央的領導性機關,但二者的歷史背景決定了它們工作思路有著極大區別。中央監察委員會設立起因是高饒事件。中央高層主要反思的是加強黨的團結的問題,防止墮落蛻化滋長的個人主義問題。而中紀委設立於『文革』之後,是建立在對『文革』悲劇的反思之上。中紀委第一書記陳雲說,中紀委的主要工作就是『抓黨風』,但需要指出的是,『陳雲所說的黨風問題,在當時,重點是健全民主集中制。』新制定的中紀委《關於工作任務、職權范圍、機構設置的規定》將『維護黨的民主集中制,保障黨員的民主權利』作為其工作任務之一。『文革』結束不久,中央領導同志提及『民主集中制』,更多的是強調其民主的意義。新成立的中紀委第一次全體會議就討論並通過了《關於黨內政治生活的若乾准則(草案)》。該准則12條的核心就是保障黨內民主:如第2條『堅持集體領導,反對個人專斷』;第6條『發揚黨內民主,正確對待不同意見』;第7條『保障黨員的權利不受侵犯』;第8條『選舉要充分體現選舉人的意志』;第11條『接受黨和群眾的監督,不准搞特權』。可見,中紀委設立的初衷是就黨內的整個政治生活而言,核心在於防止權力過度集中,形成個人專斷。而要防止個人專斷,針對就不是一般的黨員乾部,而是黨的主要負責同志。從這一目的出發,中紀委就不僅僅是以反腐敗為主題的紀檢監察機構,而是黨的民主保障機關。
從組成人員看,十一屆三中全會選舉產生了陳雲為第一書記、鄧穎超為第二書記、胡耀邦為第三書記、黃克誠為常務書記的中央紀律檢查委員會。第一屆中央紀律檢查委員會委員大多為經歷過革命戰爭,經受過斗爭考驗,聲譽卓著,在黨政軍內有高度影響力的老同志。這種權力配置和人員組成意味著,中紀委足以對當時的中央負責同志起到監督和制約作用。
上世紀80年代中後期,隨著老一代中紀委組成人員逐步淡出,黨和國家廉政建設形勢日趨嚴峻,中紀委的工作重心越來越集中於反腐敗領域。這就造成中紀委與國家監察機關的工作交叉和重復。1993年2月中共中央、國務院發出通知批准中央紀委、監察部合署,實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。自此,中紀委雖然仍然作為中央的領導性機構,但其權力角色已經轉化為具體的專業職能部門。
考察中紀委的權力演變過程,我們可以解釋當前廉政建設的一個矛盾現象:一方面是黨和國家反腐力度不斷加大,一方面是對『一把手』的制約和監督機制始終未能有效形成。這正是因為黨雖然不斷加強了反腐敗制度,但在建立民主保障機制上仍有待突破。中國的政治體制改革需要重新認識中紀委設立之初的深遠意蘊——透過其權力角色的演化軌跡來探索如何完善權力制約與監督機制,如何調整黨內的權力分配格局,更重要的是如何去構建黨的民主保障制度。
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