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王琳 海南大學法學院副教授
讓人望穿秋水的『拆遷變法』終於有了新進展。國務院法制辦於12月15日公布了《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》(以下簡稱『第二稿』)全文,再度就『新拆遷條例』立法征求公眾意見。雖然公告中明確了『2010年12月30日前』這個征求意見的截止時間,但何時公布征求意見結果,以及新條例出臺的具體時間表,仍然懸擱。
就『第二稿』本身而言,得到的反饋是有喜有懮,毀譽參半。但從『第二稿』中的兩個『回傳球』來看,這部新法即便出臺,能否有效遏制野蠻拆遷也已不容樂觀。
先看第一個『回傳球』,由行政機關(地方政府)回傳給權力機關(人大)。本來,『拆遷變法』應由人大主導。一年前,北京五位法學教授向全國人大常委會遞交《關於對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》,如若『拆遷條例』合憲,則由人大予其合法化,平息各方爭議;如若『拆遷條例』違憲,由人大廢除之,並別立新法。依《立法法》的規定,涉及『對非國有財產』的征收,必須由全國人大或其常委會制定法律。
但在現實的制度空間裡,上述『進行審查的建議』並不可行。由國務院制訂的『拆遷條例』,還是交由國務院重立新規。當年『孫志剛事件』也引發了公民上書提請對『收容遣送條例』進行審查的熱潮。這一公案的最終解決方式,也是由國務院另立新法來平息的。
此番國務院法制辦再度『臨危受命』,但卻因巨大的行政利益在前,復雜的央地利益糾葛在後,而令『拆遷變法』步履維艱。這或許就是『第二稿』試圖將球又回傳給人大的現實考量。只不過,『第二稿』傳球的對象並非全國人大,而是地方人大。比如在危舊房改造上,『第一稿』原來規定,『因危舊房改造需要征收房屋的,須事先進行民意征詢,經90%以上被征收人同意,政府方可作出房屋征收決定』。『第二稿』則修改為『保障性安居工程建設和舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度規劃,經市、縣級人民代表大會審議通過』。這實際上是要將政府與被征收人之間的征收關系,異化為政府與人大之間的審批關系。在刻意的制度安排下,公民的財產權居然憑空消失了。政府隱身於人大背後,成為最大的受益者。而人大卻要在『代表性』上,接受被征收人的考問。如此回傳球,人大肯不肯接,還是一個未知數。
再看第二個『回傳球』,由行政機關(地方政府)傳給審判機關(法院)。『第二稿』取消了『行政強拆』,而將『強拆』一腳踢給了法院。應當說,這個『球』應該『傳』——之所以有『強拆』,即表明行政權與公民私權之間存在衝突並不可調和,因此需要動用強制手段。這時,一個獨立和中立的第三方裁判機構顯得格外重要。在國家權力的配置中,司法機關正負有此使命。但問題在於,這個『球』又不應由行政機關來『傳』。因為行政機關和審判機關一樣,其權力都來自於人大。司法權也應由人大,而絕不能由行政機關來配置。如若一部行政法規真的實現了從『行政強拆』到『司法強拆』的轉變,我們只能說,這其實是行政機關踢的一個『越位球』。
球場有球場的規則,公權力要踢好球,也得遵守規則——這規則,就是憲法和法律。
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